Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2643/11
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2643/11
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. skargę oddala
Uzasadnienie
2 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor
3 Nadzoru Budowlanego w G. oddalił zarzuty R. N., zw. dalej skarżącym,
4 w postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu wykonanie nakazu rozbiórki,
5 wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej murowanego budynku o wymiarach
6 9,54m x 7,08 m i wysokości 5,88 m zlokalizowanego na działce nr [...] w G. Nakaz
7 rozbiórki wynikał z decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2009 r., która była podstawą tytułu wykonawczego nr [....] doręczonego skarżącemu po uprzednim
8 upomnieniu wzywającym do dobrowolnego wykonania wymienionego nakazu. W
9 uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarga na decyzję o nakazie rozbiórki
10 została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym
11 wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09, skarżący zaś nie
12 zareagował na upomnienie doręczone mu w dniu 21 lutego 2011 r., a zatem niezbędne
13 było wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zgłoszone przez skarżącego, iż
14 zastosowano wobec niego zbyt uciążliwy środek w postaci nakazu rozbiórki oraz że brak
15 jest dowodu doręczenia mu upomnienia, nie są zasadne, gdyż nakaz rozbiórki nie jest
16 środkiem egzekucyjnym lecz jej celem związanym z treścią egzekwowanej decyzji , nie
17 można więc oceniać go w kategoriach uciążliwości, natomiast nie dołączenie do tytułu
18 wykonawczego potwierdzenia nadania upomnienia nie ma w tym przypadku
19 zastosowania.
20 Z postanowieniem tym nie zgodził się skarżący składając zażalenie, w którym
21 powołał się na wcześniejsze zastrzeżenia również w świetle zasady uwzględnienia
22 słusznego interesu strony i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także dodatkowo podniósł
23 zarzut niespełnienia przez organ wymagania art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
24 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze
25 zm.), zw. dalej uopewa, gdyż do tytułu wykonawczego, który otrzymał nie dołączono kopii
26 upomnienia.
27 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie utrzymał w mocy
28 postanowienie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr
29 [...], podzielając jego argumentację, w odniesieniu zaś do zarzutu
30 naruszenia art. 27 § 3 uopewa powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu
31 Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2010 r" sygn. akt III SA/Łd 66/10, LEX nr
32 675079 ocenił, że obowiązek doręczenia upomnienia, o którym mowa we wspomnianym
33 przepisie ciąży na wierzycielu względem organu egzekucyjnego, nie zaś względem
34 zobowiązanego.
35 Powyższemu postanowieniu skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj.
36 art. 27 § 3 uopewa i w konsekwencji naruszenia art. 6 k.p.a., oraz naruszenie art. 33 pkt
37 8 uopewa przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, co wiąże z
38 naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ten ostatni zarzut wsparto argumentacją, iż
39 skutki zakupu nieruchomości, na której poprzedni właściciele dopuścili się samowoli w
40 postaci nakazu rozbiórki są zbyt surowe, gdyż organy winny dążyć do legalizacji tej
41 samowoli, a nie jej rozbiórki.
42 Dodatkowo, w piśmie procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik
43 skarżącego podniósł, że tytuł wykonawczy zawiera błąd polegający na podaniu błędnej
44 podstawy prawnej egzekucji, tj. wskazaniu art. 48 Prawa budowlanego z 1974 r.,
45 decyzja zaś orzekająca o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 37 ww.
46 ustawy. Ponadto na rozprawie skarżący, na pytanie Sądu, potwierdził, że otrzymał i
47 pokwitował osobiście upomnienie doręczone mu przed wystawieniem tytułu
48 wykonawczego.
49 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
50 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów
51 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują
52 wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub
53 postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa
54 materialnego i procesowego.
55 Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z
56 prawem. Nie można wprawdzie dopatrzyć się w dokumentacji sprawy wyjaśnienia
57 powodu, dla którego wraz z tytułem wykonawczym nie przesłano dowodu doręczenia
58 upomnienia, jednakże kwestia ta została omówiona w uzasadnieniu organu II instancji z
59 powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dodać trzeba, że przywołanie
60 przez organ argumentacji zawartej w wyroku WSA w Lublinie było trafnie dostosowane do
61 okoliczności sprawy, gdyż w istocie wymaganie zawarte w art. 27 § 3 uopewa jest niezbędne wówczas, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny są innymi podmiotami.
62 Natomiast, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (tj. wierzyciel prowadzi
63 sam postępowanie egzekucyjne) dołączanie kopii upomnienia do tytułu egzekucyjnego
64 jest zbyteczne, ponieważ fakt ten dowodzi tylko tego, że wierzyciel wyczerpał już drogę
65 niespornego doprowadzenia do wykonania obowiązku. Wiedzę taką posiada już zarówno
66 organ egzekucyjny, gdyż to on właśnie takie upomnienie wystosował, jak również
67 zobowiązany, któremu wcześniej je doręczono.
68 Stan taki wynika z treści art. 26 § 1 i 4 uopewa, które stanowią, że organ
69 egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie
70 wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego
71 wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu
72 do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.
73 Przepis art. 27 § 3 jest przepisem proceduralnym (a nie przepisem prawa
74 materialnego, jak twierdzi się w skardze) i jest adresowany do wierzyciela, gdyż to
75 wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia bądź podaje podstawę prawną braku
76 tego obowiązku. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31
77 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1664/07, LEX nr 513167.
78 Jak też wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18
79 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 66/10, LEX nr 675079, na który powołał się organ,
80 wierzyciel przesyłając do realizacji tytuł wykonawczy ma obowiązek dołączenia do niego
81 dowodu doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 uopewa., aby wykazać,
82 organowi egzekucyjnemu, że spełniony został ten wymóg dopuszczalności egzekucji
83 administracyjnej. Obowiązek ten ciąży zatem na wierzycielu względem organu
84 egzekucyjnego nie zaś względem zobowiązanego. Nie ma także podstaw aby organ
85 egzekucyjny przesyłając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 26 § 5)
86 załączał do niego dowód doręczenia upomnienia, skoro wcześniej wierzyciel przesłał mu
87 upomnienie, a data jego doręczenia jest wskazana w tytule wykonawczym.
88 Jeżeli zatem doręczenie upomnienia było wymagane, a wierzyciel jedynie nie
89 dołączył dowodu jego doręczenia lub nie wskazał przepisu prawa wyłączającego
90 obowiązek doręczenia upomnienia, to brak jest podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego
91 na podstawie art. 29 § 2 uopewa. Powodem zwrotu tytułu wykonawczego nie jest bowiem
92 samo niedołączenie dowodu doręczenia upomnienia, ale okoliczność, że wskutek
93 niedoręczenia tego upomnienia egzekucja jest niedopuszczalna. Tak C. Kulesza,
94 Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Lex 2010
95 Nie ulega zaś wątpliwości okoliczność, że skarżący podjął i pokwitował
96 upomnienie, datę zaś doręczenia mu upomnienia wskazano w rubr. 29 tytułu
97 wykonawczego, zbędne zatem było dołączanie dowodu tego upomnienia do tytułu
98 wykonawczego przesyłanego zobowiązanemu. Wprawdzie organ nie podał przepisu,
99 który ten obowiązek znosił, nie jest to jednak naruszenie proceduralne o charakterze
100 istotnym, które mogłoby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, skoro nie było
101 innych przeszkód, aby egzekucja mogła się toczyć. Uchybienie to świadczy wprawdzie o
102 niestaranności organu, nie ma jednak podstaw do oceny tej okoliczności jako naruszenia
103 zasady praworządności i to w stopniu wymagającym środków w postaci zastosowania art.
104 156 § 1 k.p.a., zarezerwowanych do eliminowania z obrotu prawnego kwalifikowanych
105 naruszeń prawa materialnego.
106 Nie okazał się również zasadny zarzut podniesiony na rozprawie, iż skoro w rubr.
107 23 podano wadliwy przepis aktu normatywnego, to naruszony został art. 27 § 1 pkt 6
108 uopewa. Istotnie podany w tej rubryce przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1974 r. nie
109 odpowiada podstawie prawnej, na której oparto nakaz rozbiórki (tj. niezgodności
110 samowolnej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego - art. 37 Prawa
111 budowlanego z 1974 r.), niemniej stwierdzić trzeba, że podany w tej rubryce przepis nie
112 stanowi podstawy egzekucyjnej o której mowa w art. 27 § 1 pkt 6 uopewa. Podstawą tą
113 jest bowiem nie norma prawna z rubr. 23, lecz wskazana w rubr. 24 decyzja z dnia [...]
114 maja 2009 r. nr [...] (co omówiono w decyzji organu I instancji).
115 Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku wynika albo z aktu prawnego, w
116 przypadku, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone
117 obowiązki, albo decyzja lub postanowienie właściwego organu (art. 3 § 1 uopewa). W
118 przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, właściwym
119 jest podanie w tytule wykonawczym jako podstawy egzekwowanego obowiązku daty i
120 numeru tej decyzji w rubr. 24. Zbędne jest wówczas podawanie w rubr. 23 podstawy
121 prawnej, na której oparto tę decyzję. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w
122 Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2087/09, LEX nr 1081304 oraz z
123 dnia 27 lutego 2007 r" sygn. akt II FSK 304/06.
124 Przytoczenie zatem w rubryce 23 przepisu aktu prawnego, na której oparto decyzję
125 (jak słusznie zauważono w piśmie procesowym, z błędem co do numeru jednostki
126 redakcyjnej przepisu) było zbyteczne. Nie ma zatem w tych okolicznościach podstaw do
127 uznania, że naruszony został przepis art. 27 § 1 pkt 6 uopewa, gdyż organ w tytule
128 wykonawczym podał w rubryce 24 właściwą podstawę prawną egzekucji, tj. decyzję
129 administracyjną. Przytoczenie bez potrzeby błędnego przepisu w rubr. 23 ocenić zatem
130 należało, jako nieistotne uchybienie przepisu proceduralnego pozostającego bez wpływu
131 na ważność tytułu egzekucyjnego, a przez to na rozstrzygnięcie sprawy.
132 Zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 uopewa przez zastosowanie zbyt uciążliwego
133 środka egzekucyjnego, w powiązaniu z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie
134 okazał się również usprawiedliwiony. Jak się wydaje, zarzut ten polegał na mylnym
135 zrozumieniu pojęcia środków egzekucyjnych (takich jak grzywna w celu przymuszenia czy
136 też wykonanie zastępcze) i treści egzekwowanego obowiązku (którym jest rozbiórka
137 obiektu), o którym mowa w tytule egzekucyjnym. Na etapie wszczęcia postępowania
138 egzekucyjnego polegającego na doręczeniu tytułu egzekucyjnego, na które
139 zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów, organy nie wskazały jeszcze
140 jakiegokolwiek środka egzekucyjnego, który będzie miał zastosowanie, gdyż podstawy
141 takiej nie daje zresztą treść art. 27 uopewa stanowiący podstawę wystawienia tytułu
142 egzekucyjnego.
143 Z tego powodu zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 uopewa przez zastosowanie zbyt
144 uciążliwego środka egzekucyjnego, należało uznać za co najmniej przedwczesny i jako
145 niemający zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie podlegający
146 dalszym ocenom Sądu Wojewódzkiego.
147 Nie można zatem zarzucić naruszenia prawa stanowisku Głównego Inspektora
148 Nadzoru Budowlanego, że organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania zasadności i
149 wymagalności samych obowiązków objętych decyzją, gdyż działa na podstawie przepisów egzekucyjnych a w tym zakresie badaniu podlega to, czy egzekucja na podstawie decyzji podanej w tytule egzekucyjnym jest dopuszczalna.
150 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.,
151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.
152 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.