Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., VII SA/Wa 2513/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., VII SA/Wa 2513/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. O. i I. O. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwoleniu na budowę skargę oddala

Uzasadnienie

2 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. i I. O. na decyzję Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) października 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) września 2011 r. na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...) przy ul. (...) w (...) i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

3 Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

4 Decyzją Nr (...) z dnia (...) września 2011 r. Prezydent Miasta (...) (Prezydent, organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku Z.. i E. C. (inwestorzy, wnioskodawcy) z dnia 19 lipca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...) przy ul. (...) w (...), przy granicy z działką nr (...), według załączonego projektu budowlanego.

5 Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. inwestorzy wnieśli o zmianę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę podnosząc, zmianię kubatury powierzchni zabudowy.

6 Decyzją znak (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. organ I instancji działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej p.b.), orzekł o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę znak (...) z dnia (...) września 2011 r., na budowę na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...) obręb (...) przy ul. (...) w (...), przy granicy z działką nr (...) i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

7 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zmiany wprowadzone w projekcie zamiennym obejmują swym zakresem: zmianę charakterystycznych parametrów budynku tj.: kubatury oraz powierzchni zabudowy budynku. Pozostałe warunki określone w pozwoleniu na budowę nie zmieniają się. Wyjaśnił nadto, iż do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie zmiany pierwotnie wydanej decyzji inwestorzy dołączyli zamienny projekt budowlany budynku oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że przedmiotowa decyzja wydana została z uwagi na fakt, iż zmiany charakterystycznych parametrów budynku stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a pozwolenie na budowę nie straciło ważności.

8 W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie K. i I. O. (skarżący) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odmowę wydania jakiejkolwiek nowej decyzji w sprawie objętej wnioskiem inwestorów. Podnieśli, iż decyzja posługuje się nieprawdziwymi danymi dotyczącymi inwestycji. Określając przedmiot decyzji podano, że dotyczy ona domu jednorodzinnego w sytuacji gdy dotyczy ona domu bliźniaczego zamieszkałego przez dwie rodziny tj. inwestorów i skarżących. Podali, że inwestor zmierza do przebudowy części domu bliźniaczego zajmowanego przez skarżących oraz podtrzymali argumenty zgłaszane w toku postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego w sprawach administracyjnych powiązanych z niniejszą sprawą.

9 Nadto skarżący wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia sprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1395/12 dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. znak: (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

10 Decyzją z dnia (...) października 2012 r. Nr (...) Wojewoda (...) (Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

11 W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 36a p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego. Z zamiennego projektu budowlanego wynika, iż zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów budynku (kubatury oraz powierzchni zabudowy), przewiduje on bowiem przeprojektowanie i zmianę konstrukcji dachu budynku poprzez dobudowanie lukarn oraz wprowadzenie funkcji mieszkalnej na poddasze. Na poddaszu pozostawiono więźbę dachową oraz kąt nachylenia połaci dachowej. Zaprojektowano także wykusz oparty na słupach nad schodami wejściowymi do budynku mieszkalnego od strony zachodniej.

12 Analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy podał, iż spełnione zostały ustawowe warunki z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b. do podjęcia zaskarżonej decyzji, projektowana inwestycja jest bowiem zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy (utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego), złożony projekt budowlany zamienny jest kompletny, dołączono doń wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

13 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że brak jest definicji legalnej pojęcia "budynek w zabudowie bliźniaczej". Przepis art. 3 pkt 2a p.b. definiuje tylko pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem budynek mieszkalny jednorodzinny to również budynek w zabudowie bliźniaczej. Przy czym połowy budynku, niejako wbrew nazwie, niekoniecznie muszą być lustrzanym odbiciem. Podał, iż zarówno pierwotna decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę jak i decyzja tegoż organu z (...) kwietnia 2012 r. Nr (...) o warunkach zabudowy, dotyczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

14 Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyli skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, iż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja są błędne i nie biorą pod uwagę norm bezpieczeństwa oraz groźby katastrofy budowlanej. Aby decyzja nie zawierała ww. wad, zdaniem autorów skargi, należałoby tak odizolować obie części budynku bliźniaczego, aby stanowiły one faktycznie dwie niezależne konstrukcje tzn. aby mogły się stykać, ale aby siły działające na elementy nośne i równoważne były niezależne od siebie. Wywiedli, że żadna z decyzji i żaden z projektów budowlanych przebudowy i nadbudowy nie spełnia tych warunków i nadal zagraża oraz naraża obie części budynku (czy też każdą część budynku z osobna), a zwłaszcza część użytkowaną przez skarżących na groźbę katastrofy budowlanej. Podkreślili, że bez odizolowania obu części konstrukcji stropu żaden z projektów nie spełnia warunków bezpiecznej eksploatacji, co wiąże się z ryzykiem dla mieszkańców.

15 W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną

16 w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

18 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takiej kontroli podlegają m.in. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach oraz zaskarżalne postanowienia wydawane w ramach postępowania o udzielenie interpretacji podatkowej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie może być uchylone wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

19 Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki do podjęcia przez organy architektoniczno – budowlane decyzji zmieniającej w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę, a także czy postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji przeprowadzone było w sposób prawidłowy.

20 W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę prawną wydania decyzji zmieniającej stanowił art. 163 k.p.a. w związku z art. 36a p.b. Zgodnie z treścią pierwszego z powołanych przepisów organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Nie budzi wątpliwości ogólny charakter powyższej normy, która stanowiąc normę generalną przyzwala w określonych sytuacjach, opisanych w ustawach szczególnych na zmianę lub uchylenie decyzji. Art. 163 k.p.a. może stanowić podstawę zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo, o ile istnieje norma o charakterze przepisu szczególnego, która pozwala organowi na takie zachowanie. W przedmiotowej sprawie przepisem tym jest art. 36a p.b. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 36a ust. 1 p.b. należy rozumieć jako przepis szczególny sprzeciwiający się stosowaniu art. 155 k.p.a. do zmiany pozwolenia na budowę (por. "Prawo budowlane. Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 466 – 467). Także w orzecznictwie dominuje pogląd, iż artykuł 36a stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA z : 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 97/06, 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 84/06, 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1407/08, publ. cbois).

21 Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ww. przepis ma zastosowanie w sytuacjach, w których na skutek różnych czynników, niekiedy niezależnych od inwestora, zaistnieje potrzeba wprowadzenia zmian w zakresie inwestycji budowlanej dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego tej inwestycji lub innych warunków pozwolenia na budowę, która ujawnia się zazwyczaj już na etapie wykonywania robót budowlanych. Powyższe oznacza, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę można złożyć zarówno wówczas, gdy roboty budowlane objęte tą decyzją nie zostały jeszcze rozpoczęte, jak i wtedy, gdy inwestycja jest w trakcie realizacji (zob. "Prawo budowlane. Komentarz pod. red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 358,363). Istotnym kryterium warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a, jest fakt prowadzenia procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu. W takiej sytuacji wymagane jest nowe pozwolenie na budowę (zob. "Prawo budowlane. Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 460 – 461). Nie jest możliwa zmiana decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2011 r. VIII SA/Wa 56/11, LEX nr 996917).

22 Kluczową jest przy tym okoliczność, iż zmiana pozwolenia na budowę możliwa jest wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Zmiana pozwolenia na budowę nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było identyczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2011 r. VII SA/Wa 2478/10).

23 Wskazać w tym miejscu należy, iż wedle regulacji art. 36a ust. 3 p.b., w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art.32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, że wydanie decyzji zmieniającej na podstawie ww. art.36a ust. 1, podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 461/07, publ. LEX Nr 486488). Skoro tak, to przepis art. 35 ust.1 p.b. obliguje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

24 W niniejszej sprawie inwestorzy wystąpili o zmianę decyzji z dnia (...) września 2011 r. udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...) przy ul. (...) w (...). Decyzja ta poprzedzona została wydaniem decyzji Prezydenta z (...)kwietnia 2012 r. ustalającej dla wnioskodawców warunki zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na nadbudowie budynku o poddasze użytkowe oraz jego rozbudowie. Ww. rozstrzygnięcie na skutek odwołania skarżących utrzymane zostało w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia (...) czerwca 2012 r.

25 W tym stanie sprawy rzeczą organu było ustalenie zakresu zmian wprowadzonych zmienionym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 7 września 2011 r. i wyjaśnienie, czy zmiany te odpowiadają warunkom ustalonym w decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r. o warunkach zabudowy. Jak wynika z przeprowadzonej w tym zakresie oceny organów zmiana projektu obejmowała przeprojektowanie i zmianę konstrukcji dachu budynku poprzez dobudowanie lukarn oraz wprowadzenie funkcji mieszkalnej na poddasze. Więźba dachowa oraz kąt nachylenia połaci dachowej pozostały bez zmian. Zaprojektowano wykusz oparty na słupach nad schodami wejściowymi do budynku mieszkalnego od strony zachodniej. Wprowadzone w projekcie zamiennym zmiany obejmowały zmianę charakterystycznych parametrów budynku tj. kubatury oraz powierzchni zabudowy budynku. Organy ustaliły także, iż projektowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy z dnia 24 kwietnia 2012 r., złożony projekt budowlany zamienny jest kompletny, dołączono doń wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

26 W świetle ww. rozważań stwierdzić należy, iż sporna inwestycja spełnia wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 p.b. warunki do udzielenia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę.

27 Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze za kwestie norm technicznych przyjętych w projekcie budowlanym zamiennym odpowiada projektant. Twierdzenia skarżących o zagrożeniu norm bezpieczeństwa oraz groźby katastrofy budowlanej nie są poparte żadną przeciwstawną projektowi ekspertyzą budowlaną sporządzoną przez specjalistę w tej dziedzinie. Nie wynika również aby skarżący posiadali wiedzę fachową w tym zakresie. Kwestia budynku w zabudowie bliźniaczej, czy szeregowej została prawidłowo wyjaśniona w decyzji organu odwoławczego.

28 Jednocześnie zauważenia wymaga, iż sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania czy tez przepisów prawa materialnego, które miałyby istotny wpływ na wynik postępowania.

29 Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.