Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r., VII SA/Wa 2482/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r., VII SA/Wa 2482/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi P.S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących P. S. i J. S. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. S. i J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającej im zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...], do budynku mieszkalnego w O. przy ul. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

3 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny:

4 P. S. i J. S. wystąpili w dniu [...] czerwca 2014 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] do budynku mieszkalnego w O. przy ul. K.. Do wniosku załączyli 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającej na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego, a także decyzję Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

5 Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Wojewoda [...] odmówił P. S. oraz J.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] w O. przy ul. K..

6 Od powyższej decyzji P. S. i J. S. złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

7 Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

8 Przedstawiając swoją ocenę sprawy organ wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył taki wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołał przy tym art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego zaznaczając w ten sposób, że do wniosku należało dołączyć ww. oświadczenie oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż taka decyzja nie została przez inwestora przedstawiona (pomimo obowiązku), natomiast decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydana w oparciu o przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie zastępuje tej pierwszej. Także decyzja wydana przez Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzająca w całości postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżących w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego zjazdu indywidualnego nie zastępuje wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

9 Wobec powyższego prawidłowo, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie dostosowania projektu budowlanego do zakresu wniosku, w taki sposób, aby obejmował on jedynie roboty budowlane zaprojektowane w pasie drogi krajowej nr [...] oraz dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zw. z brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu.

10 Wobec bezskutecznego upływu terminu należało odmówić P.S. i J. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

11 Organ odwoławczy wskazał, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane są na podstawie odrębnych przepisów - art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260) i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a ich wydanie uzależnione jest od spełnienia różnych wymagań. Ponadto podkreślił, ze żaden przepis nie wskazuje, aby decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu zastępowała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

12 P. S. i J. . w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

13 Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenie art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady szybkości i prostoty postępowania.

14 W uzasadnieniu skargi wskazali, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Jak wskazuje ust. 3 przywołanego przepisu, lokalizacja zjazdu nie może być odmienna niż określona w ust. 1. Podnieśli, że wykonanie zjazdu następuje w wyniku wydania decyzji przez właściwego zarządcę drogi, co zostało potwierdzone przez orzecznictwo sądowoadministracyjne.

15 Wyrazili pogląd, iż w przypadku uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację zjazdu, decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna, gdyż warunki zabudowy są w istocie ustaleniem lokalizacji. Podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna stanowić załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę, w odróżnieniu od decyzji lokalizacyjnej wydawanej przez zarządcę drogi, która jest niezbędnym załącznikiem wniosku o pozwolenie na budowę.

16 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

18 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

19 Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w tej sprawę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do budynku mieszkalnego w O. przy ul. K..

20 Należy przypomnieć, iż skarżący wystąpili o pozwolenie na budowę zjazdu indywidulanego i do wniosku załączyli między innymi, decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającej na lokalizację wspomnianego wcześniej zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], a także decyzję Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

21 Mimo to postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] wezwał skarżących do uzupełnienia i poprawienia projektu przez m.in. dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zamierzenia budowlanego w zw. z brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu.

22 W ocenie Sądu wadliwie organ stwierdził, iż z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy wniosek był niekompletny. Należało bowiem, wobec charakteru inwestycji, wziąć pod uwagę art. 29 ustawy o drogach publicznych i ustalić, czy do wniosku załączono decyzję, o której mowa w tym artykule. W sytuacji ustalenia zaś, iż inwestor legitymuje się taką decyzją wydaną przez zarządcę drogi, za zbędne należało uznać wymaganie od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

23 Sąd Wojewódzki orzekając w niniejszej sprawie, podzielił w całości pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. o sygn. akt. II OSK 1722/07, wskazując, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, co potwierdza ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie.

24 We wskazanym wyroku Sąd Naczelny zwrócił uwagę na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają dla danej inwestycji ustalenia warunków zabudowy, a stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bez ustalenia warunków zabudowy nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał na konieczność rozważenia w kontekście powyższych przepisów, czy mają one zastosowanie także w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej, którego lokalizacja jest ustalana w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził w konsekwencji, że "Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji".

25 Taki sam pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 915/11, a także w wyrokach- WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 768/11; WSA w Szczecinie z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 627/14.

26 Reasumując, za nieuzasadnione stanem faktycznym i prawnym sprawy, Sąd uznał stanowiska organów orzekających, przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach.

27 Błędne było stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana również w przypadku inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej. Organy stwierdziły, iż decyzji o warunkach zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie zastępuje decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, nie widząc, że choć rozstrzygnięcia te zapadają w oparciu o inne regulacje prawne, to stanowią o tym samym, gdyż warunki zabudowy są w istocie także ustaleniem lokalizacji. Nie dostrzegając w konsekwencji również i tego, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalania warunków zabudowy.

28 Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił oceny organów dokonanej w sprawie, a mającej uzasadniać odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego. Powód przywołany przez organy (brak decyzji o warunkach zabudowy) nie stanowił o niekompletności wniosku inicjujących postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

29 Rozpatrując ponownie wniosek P.S. i J. S. o pozwolenie na budowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] na działkę przy ul. K. w O., organ I instancji powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

30 W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.