Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2012 r., VII SA/Wa 1867/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2012 r., VII SA/Wa 1867/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz Prezydenta W. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2012r. Wojewoda [...]na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 oraz art. 1/g ust.1 ustawy z dnia 10 lipca 2003r., o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołań E. P. oraz E. i G. J. od decyzji Prezydenta W. nr [...]z dnia [...] maja 2011. znak: [...]udzielającej zgody na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...]wraz z budową odwodnienia na odcinku od ul. [...]do ul. [...]na dz. nr ew. [...],[...] ( po podziale działki nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...])[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. r Ew. [...]),[...] ( po podziale dz. ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]) , [...],[...] ( po podziale dz. nr. ew [...])[...],[...],[...],[...],[...],[...][...][...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ( po podziale dz. nr ew. [...]),[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obr. [...] wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej – linii energetycznych kolidujących z planowaną inwestycją, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz projekt budowlany oraz nadającej zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności, uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...]z dnia [...] maja 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3 Uzasadniając decyzję organ przedstawił następujący stan faktyczny:

4 Decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr [...], Prezydent W., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 i ust. 1; art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., nr 156, poz.1118, ze zm.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Prezydentowi W. – reprezentowanym przez Burmistrza [...], polegającej na budowie drogi publicznej: ulicy [...]wraz z budową odwodnienia, na odcinku od ul. [...]do ul. [...]projektowanej na wskazanych działkach.

5 Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. i G. J. podnosząc zarzuty, które sprowadzały się do zakwestionowania zasadności podziału ich nieruchomości ( działki nr [...]) pod budowę drogi. Ponadto odwołanie złożyła E. P. ( właścicielka działki nr [...], podzielonej w decyzji Prezydenta na działki [...]i [...]) wskazując, że organ nie określił zasad wypłaty słusznego odszkodowania

6 Decyzją z dnia [...]lipca 2011r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011r.

7 Skargę do Wojewódzkiego Sadu Wojewódzkiego w Warszawie na decyzję z dnia [...]lipca 2011r. wnieśli E. J. i G. J. po rozpoznaniu której Sąd wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012r. ( sygn. akt VII SA/ Wa 2196/11) uchylił zaskarżoną decyzję.

8 Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011r. wskazując na związanie wyrokiem Sądu Wojewoda [...]uznał, że w sprawie zachodzi konieczność poczynania ustaleń w takim zakresie, który może prowadzić do nałożenia na inwestora obowiązku dokonania zmian w projekcie bądź uważnego uzupełnienia dokumentacji projektowej. Uzupełnienie postępowania w tak znacznym zakresie jedynie przed organem odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancjości postępowania administracyjnego wobec czego konieczne stało się wydanie decyzji kasacyjnej.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2012r., wniósł Prezydent W..

10 Decyzji zarzucono naruszenie art. 11g ust.3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

11 Skarżący wskazał, że stosownie do art. 11g ust. 3 cyt. ustawy ‘"W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie moza uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki".

12 Tymczasem Wojewoda [...]uchylił decyzję Prezydenta W. zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej w całości nie bacząc na fakt, iż decyzja ta ( mająca walor decyzji ostatecznej z dniem [...] lipca 2011r.) wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wybudowania drogi publicznej, zatwierdzenia podziału nieruchomości , przejścia z mocy prawa określonych w decyzji działek ewidencyjnych na własność Miasta W. oraz wypłacenia odszkodowań na rzecz osób fizycznych za wywłaszczenie nieruchomości.

13 Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent W. podniósł, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączają możliwość uchylenia decyzji w całości zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Sad ( art. 31 ust. 2 ustawy).

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. będącym podstawą zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji , gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istot wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ a wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancjności postępowania administracyjnego ( art. 15 k.p.a.)

17 W niniejszej sprawie Wojewoda [...]ponownie rozpatrując odwołania E. P. i E. J. oraz G. J. od decyzji udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekał po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012r. Oznacza to, że organ administracji, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270) związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu.

18 Podkreślić należy, że ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie.

19 Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

20 W związku z powyższym wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2012r. uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym kwestii związanej z zabezpieczeniem skarpy, tj. możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego, co było podnoszone w trakcie postępowania przez skarżących. Ponadto błędnie ustalono stan faktyczny sprawy, ponieważ wbrew twierdzeniom Wojewody szerokość drogi nie uległa zmniejszeniu do 10 m, lecz wynosi od 7,1m do 11,8 m.

21 W ocenie Sądu organ odwoławczy winien dokonać analizy pozwalającej na ustalenie, czy w wyniku realizacji drogi gminnej, która dodatkowo nie spełnia parametrów dla ulicy klasy " L" nawet w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, zasadny jest projekt podziału, skutkujący de facto wywłaszczeniem części nieruchomości i czy to wywłaszczenie jest koniecznym elementem dla osiągnięcia celu specustawy, tj. budowy drogi, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań ukształtowania terenu oraz istniejącego zagospodarowania.

22 Sąd podkreślił nadto, że zgadzając się z poglądem, iż organ orzekający w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania tras inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu – zauważa, że organ ten ma jednak obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie jeśli podnoszą je strony, oceny tych okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, a następnie wyjaśnienia w treści decyzji przyjętego stanowiska. To, czy w wyniku oceny okoliczności sprawy przez organ II instancji dojdzie do ewentualnej zmiany decyzji organu I instancji, będzie wynikiem rzetelnej ocen stanu faktycznego i prawnego sprawy. Żaden z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera zakazu zmian decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.

23 Dalej w wyroku precyzyjnie określono jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia i nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że wskazania te skierowane zostały do organu drugiej instancji – Wojewody [...].

24 Oznacza to, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. uchylił się od wykonania wskazań i zaleceń Sądu.

25 Niezależnie od powyższego zgodzić należy się z zarzutem skargi, iż zaskarżoną decyzję naruszono art. 11g ust. 3 ustaw z dnia 10 kwietnia 2003r., który wprowadza zakaz uchylenia decyzji organu I instancji w całości w postępowaniu odwoławczym bądź stwierdzenia jej nieważności przed sądem administracyjnym, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

26 Podsumowując powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.