Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1753/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1753/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym przez [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego nr [...]obr. [...], gmina [...].

3 Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), nie udzielił [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącego. Organ przyjął, że działka skarżącego jest skomunikowana z drogą publiczną (krajową) przez drogę gminną (działkę nr [...]). Nie jest możliwe usytuowanie zjazdu publicznego w obrębie funkcjonującej zatoki autobusowej i wprowadzenie ruchu poprzecznego pojazdów w miejscu gdzie już występuje duże natężenie ruchu (według danych Generalnego Pomiary Ruchu w 2010 r. natężenie ruchu wynosiło 7.908 pojazdów na dobę). Według organu zjazd publiczny generuje bowiem znaczące zwiększenie natężenia ruchu w swoim sąsiedztwie i może przyczynić się do powstania zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników drogi.

4 W dniu 16 marca 2016 r. [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z kolejnym (drugim) wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu. W uzasadnieniu podniósł, że "ciągle zwiększa się ruch na drodze", zaś zjazd z drogi krajowej na nieruchomość, na której prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie pokoi, świadczeniu usług gastronomicznych oraz warsztat wulkanizacyjny, poprawiłby bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Skarżący wyjaśnił, że duże samochody ciężarowe niejednokrotnie wykonują niebezpieczne manewry na drodze krajowej (włącznie z wjeżdżaniem na przeciwny pas ruchu) blokując ruch na tej drodze. W tej sytuacji zaplanowanie zjazdu z drogi krajowej w okolicy zatoczki autobusowej przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa użytkowników drogi.

5 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącego. Organ podał, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z [...] grudnia 2014 r. o odmowie lokalizacji zjazdu, zaś we wniosku z dnia 11 marca 2016 r. skarżący nie podał żadnych nowych okoliczności istotnych dla wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, lecz jedynie opis istniejącej sytuacji na odcinku drogi nr [...]. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a.

6 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. skarżący podkreślił, że systematycznie zwiększa się ruch na drodze krajowej, więc zapewnienie bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego (w tym jego klientów) powinno być priorytetem organu.

7 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r.

8 W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że sprawa dotycząca zjazdu publicznego z drogi krajowej na działkę skarżącego została już rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Ta decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Od tego czasu nie zmienił się przepis prawa będący podstawą wydania decyzji (art. 29 ustawy o drogach publicznych), ani stan faktyczny (okoliczności sprawy). Zdaniem organu natężenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] wynosi obecnie (w 2015 r.) 7.119 pojazdów na dobę i pozostaje na zbliżonym poziomie do natężenia ruchu na tym odcinku drogi w 2010 r, (7.903 pojazdów na dobę).

9 [...] w skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad niewłaściwe zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że istnieje "inna uzasadniona przyczyna", dla której postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie może być wszczęte. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

10 W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności podkreślił, że obserwuje "znaczący wzrost klientów" i ta okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie w tej sprawie. Stanowisko organu, że poziom natężenia ruchu nie uległ znacznej zmianie nie jest uzasadnione.

11 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona.

14 Z przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania tego postanowienia, wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie odmowie wszczęcia postępowania.

15 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 453/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

16 W rozpoznawanej sprawie, organ wychodząc z tych niekwestionowanych założeń, prawidłowo przyjął, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.) w postaci wcześniejszego rozstrzygnięcia tej sprawy ostateczną decyzją administracyjną, pozostającą nadal w obrocie prawnym.

17 Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dnia 11 marca 2016 r. został złożony w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej. Z treści tego wniosku wynika, że elementy wyznaczające tożsamość sprawy administracyjnej nie uległy zmianie. Sprawa dotyczy tej samej, co sprawa poprzednia strony, tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego. W uzasadnieniu ponownego wniosku skarżący powoływał się w zasadzie na te same okoliczności faktyczne, co w pierwszym wniosku i we wniesionym po terminie odwołaniu od decyzji odmawiającej mu zezwolenia na lokalizację zjazdu.

18 Organ w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania co prawda odniósł się krótko do uzasadnienia wniosku. Niemniej jednak nie stanowi to podstawy do przyjęcia, że rozpoznał sprawę merytorycznie, a zatem naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. Tę wypowiedź organu należy potraktować jako uzasadnienie prawidłowego stanowiska, że sprawa dotyczy tych samych okoliczności faktycznych, co sprawa zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r.

19 Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm.).