Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1731/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1731/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r.

3 ([...]), po rozpatrzeniu odwołania [...] Biura Inwestycji

4 Sp. z o.o. we [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia

5 [...] stycznia 2012 r. ([...]) stwierdzającą z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta

6 Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt

7 budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę serwisu konserwatorskiego i punktu

8 kosmetyki samochodowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we [...]

9 (przeniesionej na [...] Biuro Inwestycji Sp. z o.o. decyzją z [...] grudnia 2011 r.).

10 Organ przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym.

11 Przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo

12 budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - wg stanu na dzień wydania

13 decyzji) i wskazał, że ww. działka objęta była uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia

14 [...] lutego 2006 r. (Nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania

15 przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] oraz Parku

16 [...] we [...], dalej plan. Obszar położenia działki oznaczony jest

17 symbolem U7. Zgodnie z § 20 ust. 1 planu, dla tego terenu ustala się zabudowę

18 usługową w kategoriach przeznaczenia terenu: administracja, edukacja, finanse,

19 gastronomia, handel detaliczny (...), kultura, obsługa firm, służba zdrowia, sprzedaż

20 detaliczna paliw, turystyka, wypoczynek.

21 W związku z powyższym organ stwierdził, że na terenie [...], nie jest możliwa

22 lokalizacja serwisu konserwatorskiego i punktu kosmetyki samochodowej. Dodał, że

23 ww. kategorie dopuszczalnego zagospodarowania terenu zostały doprecyzowane w

24 unormowaniu § 4 planu. Wbrew twierdzeniom skarżącej inwestycja nie dotyczy

25 sprzedaży detalicznej paliw" (§ 20 ust. 1 pkt 9 planu), ani kategorii "transport".

26 Dodał, że § 20 ust. 2 pkt 6 planu na ww. terenie wprowadza zakaz lokalizacji

27 obiektów tymczasowych. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że inwestycja

28 składa się z dwóch kontenerów socjalno-biurowych - systemowych oraz dwóch hal

29 namiotowych o konstrukcji z profili aluminiowych stężonej ściągami z linek stalowych i

30 pokryciem ścian i dachu trudnopalnym materiałem syntetycznym, mocowanym do

31 konstrukcji systemem linek napinających. Obiekty te nie są trwale połączone z gruntem.

32 Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że projekt nie przewiduje budowy

33 fundamentów, wskazuje bowiem, że obiekt nie wymaga fundamentowania (str.8).

34 Mocowanie nastąpi do istniejącej nawierzchni betonowej kotwami systemowymi.

35 Powołując się na art. 3 pkt 5 ustawy wskazał, że planowane obiekty są obiektami

36 tymczasowymi.

37 W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunków

38 określonych w § 20 ust. 1 i § 20 ust. 2 pkt 6 planu.

39 Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1

40 pkt 2 kpa i wskazał, że decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., wydano z rażącym

41 naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z § 20 ust. 1 oraz § 20 ust.

42 2 pkt 6 planu.

43 Powołał art. 32 ust. 1 Konstytucji ustanawiający zasadę równości wszystkich

44 wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, wywodząc,

45 że pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę sprzecznego z planem

46 miejscowym jest ewidentnym i rażącym naruszeniem obowiązującego porządku

47 prawnego. Inne osoby, w podobnych okolicznościach, mogłyby domagać się wydania

48 pozwolenia budowlanego sprzecznego z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.

49 Organ nie dopatrzył się innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

50 Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Biuro Inwestycji z siedzibą we

51 [...] zarzucając naruszenie:

52 I. przepisów prawa procesowego :

53 -art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wobec przyjęcia,

54 że decyzję z dnia 14 czerwca 2011 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa;

55 - art 106 § 1 kpa poprzez pominięcie konieczności zajęcia stanowiska przez Gminę

56 Wrocław w zakresie wyjaśnienia, czy tak jak twierdzi organ nie zostały wydane decyzje,

57 dla obszarów objętych planem zezwalające innym podmiotom na wybudowanie

58 obiektów o takim charakterze jak wnioskowane.

59 II. przepisów prawa materialnego:

60 - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 planu poprzez błędną

61 wykładnię i zastosowanie.

62 Uzasadniając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżąca wskazała, że zgodnie z

63 § 4 pkt 11 planu na ww. terenie dopuszcza się usługi związane z transportem. Badana

64 decyzja nie mogła być zatem uznana za rażąco naruszającą prawo, gdyż istniała potrzeba przeprowadzenia złożonego procesu wykładni dla ustalenia hipotetycznego

65 stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych. Nie można było uznać decyzji

66 Sygn. akt VIISA/Wa 1731/12

67 za oczywiście sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym. Zamieszczenie w

68 planie niezgodnej z opisem jednostki strukturalnej (wg strony właściwą jest [...] nie [...]).

69 Zdaniem skarżącej symbol [...] określony w planie jest nieprawidłowy i kłóci się z

70 częścią opisową planu, w której wymieniono "transport". W opinii strony dopuszczenie

71 możliwości realizacji usług związanych z transportem w części "ustalenia ogólne"

72 pozwala na realizowanie zamierzonej inwestycji.

73 Strona dodała, że oceny projektu dokonano bez uważnej analizy wniosku.

74 Wyjaśniła, że brak budowy fundamentów w projekcie wynikał z faktu korzystania ze

75 stropów fundamentowych juz istniejących w tym miejscu.

76 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

77 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

78 przedstawione w zaskarżonej decyzji.

79 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

80 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

81 materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym

82 postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

83 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej

84 ppsa.

85 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

86 Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor

87 Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]

88 stycznia 2012 r., którą organ ten stwierdził z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta

89 Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i

90 udzielającej pozwolenia na budowę serwisu konserwatorskiego i punktu kosmetyki

91 samochodowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we [...], wskazując na

92 niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania

93 przestrzennego.

94 Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że zaskarżoną decyzję wydano w

95 nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia

96 nieważności decyzji. Postępowanie to ma na celu - odmiennie od postępowania

97 zwyczajnego - jedynie wyjaśnienie czy doszło do kwalifikowanej niezgodności decyzji z

98 prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji,

99 gdy zostanie spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

100 Nadto, organ bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny

101 obowiązujący w dacie jej wydania.

102 Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące

103 naruszenie prawa, o której - w świetle ugruntowanego orzecznictwa - decydują łącznie

104 trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został

105 naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje

106 decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności między

107 treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W

108 sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w

109 bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki,

110 które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne

111 naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie można zaakceptować decyzji jako

112 aktu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

113 W takim też zakresie organy dokonały oceny decyzji Prezydenta Miasta

114 [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej

115 pozwolenia na budowę inwestycji pn. serwis konserwatorski i punkt kosmetyki

116 samochodowej ustalając, że ustawodawca miejscowy nie przewidział możliwości

117 sytuowania obiektów budowlanych o takim przeznaczeniu na terenie obejmującym

118 działkę nr ew. [...] we [...].

119 Stanowisko to należało podzielić.

120 Jak wynika z załączonego do akt wypisu i wyrysu miejscowego planu

121 zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego

122 [...] oraz Parku [...] we [...] (uchwała Rady Miejskiej [...] z

123 dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] kwietnia 2006r., nr

124 75, poz. 1195) działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U7.

125 Zgodnie z § 20 ust. 1 planu, dla tego terenu przewidziano zabudowę usługową o

126 konkretnych, wyszczególnionych w pkt 1-11 kategoriach przeznaczenia terenu, to jest:

127 administracji, edukacji, finansów, gastronomii, handlu detalicznego (...), kultury, obsługi

128 firm, służby zdrowia, sprzedaży detalicznej paliw, turystyki, wypoczynku.

129 Ustawodawca miejscowy nie przewidział zatem na terenie oznaczonym

130 symbolem U7 możliwości zabudowy obiektami o przeznaczeniu na serwis

131 konserwatorski (samochodowy), jak i punkt kosmetyki samochodowej.

132 W konsekwencji Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca

133 2011 r. naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w stopniu rażącym. Przepis ten nakłada

134 bowiem na organ architektoniczno - budowlany obowiązek sprawdzenia, przed

135 wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu

136 projektu budowlanego, czy projekt budowlany zgodny jest m.in. z ustaleniami

137 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proste zestawienie

138 przytoczonych wyżej regulacji - zapisów planu oraz ustawy Prawo budowlane wypełnia

139 przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

140 Wbrew zarzutom skargi naruszenie powołanych przepisów należało uznać jako

141 oczywiste i niewymagające dokonywania wykładni, jak również nie do zaakceptowania

142 z punktu widzenia zasad praworządności. Zasadnie organ odwoławczy dokonał oceny

143 ostatniej z przesłanek warunkujących stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia

144 prawa, powołując się na treść art. 32 Konstytucji RP. W istocie nie jest dopuszczalne

145 różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w tych samych, bądź

146 podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych.

147 W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, że

148 badanej decyzji można co najwyżej zarzucić powołanie się na część opisową planu (§ 4

149 pkt 11 przewiduje usługi związane z transportem), skoro - jak już wyjaśniono wyżej -

150 obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia budowlanego było dogłębne

151 zbadanie przeznaczenia terenu inwestycyjnego w planie, w tym przede wszystkim z

152 częścią szczegółową planu. Dopiero w zapisach szczegółowych planu ustawodawca

153 miejscowy konkretyzuje bowiem przeznaczenie terenu o określonym symbolu.

154 W konsekwencji zamieszczenie w Rozdziale I pt. Ustalenia ogólne planu § 4 pkt

155 11 przewidującego transport, nie wskazuje na podnoszoną w skardze niespójność

156 symbolu U 7 z częścią opisową (ogólną) planu i nie przesądza o możliwości

157 prowadzenia usług związanych z transportem, o ile taki zapis nie zostanie

158 zamieszczony w części szczegółowej planu.

159 Natomiast nie można było podzielić stanowiska organów przedstawionego

160 odnośnie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 6

161 planu wobec ustalenia, że obiekty objęte pozwoleniem budowlanym mają w istocie

162 charakter tymczasowy, a przepis ten bezwzględnie zakazuje budowy obiektów tego

163 typu na terenie oznaczonym symbolem [...].

164 W tym miejscu przypomnienia wymaga, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje

165 tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do

166 czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i

167 przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany

168 niepołączony trwale z gruntem. Pierwsza z sytuacji nie zachodzi w rozpatrywanej

169 sprawie, skoro z dokumentacji zatwierdzonej weryfikowaną decyzją nie wynika zamiar

170 inwestora czasowego użytkowania spornych obiektów budowlanych w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki.

171 Natomiast pojęcie trwałego związania z gruntem obiektu budowlanego, jako

172 niezdefiniowane w ustawie, wymaga w każdej sytuacji odwołania się do orzecznictwa,

173 publikacji słownikowych, czy technicznych. Pojęcie to było też różnie kształtowane w

174 orzecznictwie sądów administracyjnych.

175 Dla przykładu odnośnie urządzeń reklamowych w orzecznictwie wskazuje się, że

176 cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle

177 trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom

178 zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy

179 przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale

180 związane z gruntem, decyduje to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego

181 konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego

182 związania z gruntem (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., II OSK 1005/10, LEX

183 1083479).

184 Prezentowane jest również stanowisko, że nie można przyjąć, iż przez sam fakt

185 posadowienia kontenera technicznego na fundamencie staje się on tym samym

186 budynkiem. Kontener przymocowany do fundamentu jest bowiem związany tylko z nim,

187 natomiast nie jest na trwałe związany z gruntem (wyrok WSA w Lublinie z dnia 25

188 listopada 2011r. I SA/Lu 388/11, LEX nr 1130110).

189 W orzecznictwie wskazuje się również, że obiekt budowlany trwale związany z

190 gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo

191 odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót

192 budowlanych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że

193 odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą

194 np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności

195 ponownego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia

196 obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia (wyrok NSA z dnia 10

197 września 2010r., II OSK 1361/09, LEX nr 746487).

198 Przytoczone wyżej przykłady wskazują zatem na różne rozumienie pojęcia

199 trwałego związania z gruntem. Zdaniem Sądu, wyklucza to - konieczne do przyjęcia

200 rażącego naruszenia prawa, zatem jednoznaczne i nie budzące wątpliwości - ustalenie,

201 w oparciu o przepis jasny w swej treści, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1

202 ustawy w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 6 planu w stopniu rażącym.

203 Nie mniej, jak już wskazano wyżej, decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia

204 [...] czerwca 2011 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego wobec rażącego

205 naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. § 20 ust. 1 planu.

206 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

207 podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.