Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1705/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1705/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 255/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z 8 czerwca 2022 r., nr 255/OPON/2022, którym Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. (dalej również: "organ I instancji") z [...] marca 2022 r., znak: [...].

3 Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Wojewodę Mazowieckiego.

4 Starosta S. decyzją z [...] marca 2022 r., znak: [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia "budowy (tzw. systemem gospodarczym) parterowych budynków rekreacji indywidualnej w ilości 1 szt. o powierzchni zabudowy 34,96 m2 wraz z infrastrukturą: szambo szczelne bezodpływowe o pojemności 5 m3", na działce nr [...] w miejscowości R., gm. Z.

5 Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor – J. B. (dalej także: "skarżący").

6 Badając formalno-prawne aspekty złożonego odwołania Wojewoda Mazowiecki przypomniał, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

7 Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłka adresowana do J. B. zawierająca decyzję Starosty S. z [...] marca 2022 r., znak: [...], została odebrana w dniu 22 marca 2022 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 kwietnia 2022 r. Przedmiotowe odwołanie zostało natomiast nadane w placówce pocztowej w dniu 20 maja 2022 r, co wynika z numeru nadania znajdującego się na kopercie, w którym znajdowało się ww. odwołanie.

8 Mając to na uwadze, Wojewoda Mazowiecki uznał, że odwołanie zostało wniesione po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni, licząc od dnia doręczenia ww. decyzji.

9 Tym samym, wspomnianym na wstępie postanowieniem z 8 czerwca 2022 r., nr 255/OPON/2022, Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

10 Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

11 Skarżący wskazał na nieprawidłowe ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych sprawy. Przyznał, że decyzję Starosty S. odebrał 22 marca 2022 r., zaś odwołanie od niej nadał w urzędzie pocztowym 20 maja 2022 r. Zauważył jednak, że w dniu 5 kwietnia 2022 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu od doręczenia mu ww. decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a., wystąpił o uzupełnienie przedmiotowego orzeczenia Starosty S. Organ I instancji, działając na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. odmówił skarżącemu uzupełnienia ww. decyzji. Wskazane postanowienie zostało doręczone skarżącemu 6 maja 2022 r., wobec czego, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Siedleckiego, liczony według dyspozycji art. 111 § 2 k.p.a., rozpoczął swój bieg 6 maja 2022 r. W konsekwencji, odwołanie nadane przez skarżącego w urzędzie pocztowym w dniu 20 maja 2022 r., zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu.

12 Z przedstawionych powodów skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego.

13 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

15 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

16 Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

17 Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

18 Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

19 Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

20 Podkreślić należy, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. wyrok NSA w Warszawie z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, LEX nr 35125). Instytucja stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oznacza, że – po przeprowadzonym badaniu – organ odwoławczy ustalił, iż odwołanie wpłynęło po upływie terminu ustawowego (określonego w art. 129 § 2 k.p.a. lub w przepisach szczególnych - art. 129 § 3 k.p.a.). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów Kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).

21 Jeżeli zatem wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2), to organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania.

22 Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

23 Jak natomiast stanowi przepis art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Zgodnie z § 1b tego artykułu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia.

24 Jednocześnie art. 111 § 2 k.p.a. przewiduje, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

25 W sprawie nie jest sporne, że decyzja Starosty S. z [...] marca 2022 r., znak: [...], została doręczona skarżącemu w dniu 22 marca 2022 r. Z akt sprawy wynika zarazem, że skarżący w dniu 5 kwietnia 2022 r. nadał w urzędzie pocztowym wniosek o uzupełnienie ww. decyzji organu I instancji. Wniosek ten został zatem złożony z zachowaniem 14-dniowego terminu wskazanego w art. 111 § 1 k.p.a. Starosta S. po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...], o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., odmówił skarżącemu uzupełnienia własnej decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 111 § 2 k.p.a.

26 W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, wedle którego, zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (orzeczenia uzupełniającego albo postanowienia o odmowie uzupełnienia - art. 111 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002/1, poz. 23). Równocześnie jednak zastrzega się, że przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (zob. wyrok NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1222/15, LEX nr 2002638). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zastosowanie art. 111 § 1 k.p.a. powoduje tylko "uzupełnienie" terminów do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. Teza taka jest sprzeczna z treścią art. 111 § 2 k.p.a., a ponadto wprowadza niepewność w obrocie prawnym, w sposób odmienny kształtując bieg terminów dla poszczególnych stron postępowania (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2971/18, LEX nr 2582022; tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022)..

27 Nie ma przy tym znaczenia, czy organ I instancji właściwie odkodował intencje strony i zasadnie orzekł w trybie art. 111 § 1b k.p.a. o odmowie uzupełnienia własnej decyzji. Istotne jest jedynie to, że stosując ten przepis i wydając postanowienie, w którym odmówił uzupełnienia wydanego wcześniej rozstrzygnięcia merytorycznego, organ spowodował powstanie skutków przewidzianych w art. 111 § 2 k.p.a., tj. ponownego biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...]. Skutek ten powstaje z mocy samego prawa i nie niweczy go nawet zaniedbanie Starosty S., który w rzeczonym postanowieniu nie zamieścił stosownego pouczenia o nowym terminie na złożenie odwołania.

28 W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że ww. postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 6 maja 2022 r. i to od tej daty należało liczyć bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o czym mowa w art. 111 § 2 k.p.a.

29 W tej sytuacji, wniesienie przez skarżącego za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu 20 maja 2022 r. odwołania od decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...], należy uznać za dokonane z zachowaniem ustawowego terminu.

30 Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego należy uznać za wadliwe, albowiem organ odwoławczy pominął fakt wydania w sprawie przez Starostę S. postanowienia z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...]. Wydanie ww. postanowienia spowodowało tymczasem ponowny bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S., co uszło uwadze Wojewody.

31 Ponownie dokonując wstępnej kontroli odwołania wniesionego od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji, Wojewoda Mazowiecki - związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu - zobowiązany będzie zatem raz jeszcze dokonać weryfikacji zachowania warunków formalnych wniesionego środka zaskarżenia, a w przypadku pozytywnego wyniku takiego sprawdzenia, merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstacyjności.

32 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

33 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które zgodnie z powyższymi przepisami składa się w niniejszej sprawie wyłącznie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

34 Końcowo Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).