Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r., VII SA/Wa 1704/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r., VII SA/Wa 1704/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 23) po rozpatrzeniu zażalenia I. G. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r. (znak [...]), odmawiające wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., zmieniającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółkom O. Sp. z o.o. Sp. k., P. Sp. z o.o., O. Sp. z o.o. Sp. k., O. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...],[...],[...],[...], ([...],[...]) i [...] z usługami i garażem podziemnym "[...]" na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. J. w P., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r.

3 W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

4 Pismem z dnia 30 października 2012r. I. G. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją.

5 Analizując przesłanki do wznowienia postępowania organ wystąpił do wnioskodawczyni o wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. W odpowiedzi I. G. poinformowała, że o decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. dowiedziała się dnia 10 października 2012r. od swojego syna, który przejeżdżał obok działki nr [...] stanowiącej jej własność i zauważył prowadzone obok roboty budowlane. Działka nr [...] nie jest zabudowana , ani w żaden inny sposób wykorzystywana w związku z czym bardzo rzadko na niej bywa.

6 W celu dokładnego wyjaśnienia zachowania przez I. G. terminu organ wezwał inwestorów O. Sp. z o. o. Sp. k., P. Sp. z o.o., O. Sp. z o.o. Sp. k., O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą pod wspólnym adresem przy ul. G. w W. o wskazanie terminu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

7 W odpowiedzi wskazano, że I. G. o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę była poinformowana przez Generalnego Wykonawcę Inwestora tj. firmę [...]. Ponadto I. i E. G. zawarli w dniu 10 kwietnia 2012r. umowę dzierżawy, na podstawie której udostępnili Generalnemu Wykonawcy – przedsiębiorstwu [...] przyległą do terenu inwestycji działkę nr [...], na której ustawiono urządzenia oraz zaplecze budowy. Za zgodą właścicieli (małżonków G.) zainstalowano także infrastrukturę potrzebną do działania tego zaplecza, tj. tymczasowe przyłącze wody, kanalizacji i energii elektrycznej. Okoliczności te potwierdzili wszyscy inwestorzy, a także S. W. – kierownik kontraktu z ramienia Generalnego Wykonawcy.

8 Przesłuchany na powyższe okoliczności S. W. (uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk) oświadczył, że w dniu 10 kwietnia 2012r. została zawarta umowa dzierżawy między firmą [...] Sp. z o.o., z E. G. upoważnionym do działania także w imieniu I. G. Podczas negocjacji poprzedzających zawarcie umowy inwestor przedłożył kopię projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2011r., o wydaniu której został poinformowany E. G.

9 Na potwierdzenie powyższego S. W. przedłożył umowę dzierżawy oraz fakturę VAT wystawioną na I. G. prowadzącą działalność gospodarczą. Dodatkowo na powyższe okoliczności zostali rozpytani D. B. i A. C., którzy w złożonych oświadczeniach potwierdzili, iż E. G. działał także w imieniu I. G. i był informowany o decyzji o pozwoleniu na budowę i tą wiedzę miała także wnioskodawczyni.

10 Wezwany do zajęcia stanowiska E. G. wyjaśnił, że nie była mu okazywana decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast I. G. oświadczyła w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013r., że jej małżonek samodzielnie negocjował i podpisał umowę dzierżawy, gdyż "(...) nie miał i nie ma pełnomocnictwa w zakresie przyjmowania informacji na temat przedmiotowej budowy".

11 Analizując zebrane ustalenia organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym I. G. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r., co obligowało do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

12 Skarga na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła I. G. podnosząc:

13 - naruszenie art. 79 kpa oraz art. 10 kpa, poprzez brak zawiadomienia o terminach przesłuchania świadków, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym , a także jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy,

14 - naruszenie art. 78 kpa oraz art. 7 kpa i 77 kpa, poprzez pominięcie wniosków dowodów dotyczących przesłuchania M. G. i E. G. na okoliczność terminu powzięcia przez stronę informacji o decyzji o zmianie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy,

15 - naruszenie art. 148 § 2 kpa poprzez uznanie, że moment powzięcia informacji o decyzji Nr [...] przez pełnomocnika umocowanego do działania w sprawie dzierżawy nieruchomości można uznać za rozpoczęcie biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy terminu tego nie należy liczyć od dnia, kiedy o decyzji dowiedział się pełnomocnik strony w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeśli nie dowiedziała się o nim sama strona,

16 - naruszenie art. 80 kpa w związku z art. 77 kpa, poprzez dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych w zakresie momentu dowiedzenia się o decyzji, ze względu na niekompletny materiał dowodowy, tj. brak przesłuchania świadków M. G. oraz E. G.,

17 - naruszenie art. 80 kpa, poprzez uznanie, że treść umowy dzierżawy stanowi dowód na nie dochowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy z treści umowy nie wynika, że budowa miałaby się toczyć na podstawie decyzji Nr [...], a nie jednej z wielu poprzednich decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego terenu, a tym bardziej, że spółka będąca dzierżawcą nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Nr [...],

18 - naruszenie art. 80 kpa, poprzez uznanie, że faktura VAT Nr [...] z dnia 1 maja 2012r. ta stanowi dowód na nie dochowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania,

19 - naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów zażalenia,

20 - naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Nr [...].

21 Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania.

22 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Skarga podlega uwzględnieniu.

25 Sąd kontrolował postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r., którym organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r.

26 Wskazać w związku z tym należy, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych w toku, którego może zostać zweryfikowana decyzja ostateczna.

27 Składa się ona z dwóch etapów. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy został zachowany termin do jego złożenia określony w art. 148 kpa.

28 Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

29 Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 148 § 1 pkt 4 kpa obliguje zatem organ m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca zachowania terminu złożenia wniosku.

30 Zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postepowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

31 Zaznaczyć przy tym należy , iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

32 Podkreślić należy, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w w/w art. 148 kpa, co nie oznacza, jednak, że organ administracji publicznej jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie.

33 W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 25 października 2012r. (data wpływu do organu 30 październik 2012r.) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Podała, że o w/w decyzji dowiedziała się w dniu 10 października 2012r. od swojego syna, który przejeżdżał obok realizowanej inwestycji i z tablicy informacyjnej znajdującej się na budowie, powziął wiedzę o jej wydaniu.

34 Dokonując ustaleń w sprawie, w kontekście zachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie, organ przeprowadził szereg czynności w celu ustalenia czy wnioskodawczyni dotrzymała terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. W tym celu przesłuchano m. in. S. W. – kierownika kontraktu z ramienia Generalnego Wykonawcy, który uprzedzony o odpowiedzialności karnej, poinformował o umowie dzierżawy działki nr [...] zawartej przez Generalnego Wykonawcę ze współwłaścicielami tej nieruchomości E. G., który reprezentował także I. G. (współmałżonkę) na podstawie udzielonego pełnomocnictwa.

35 Nieruchomość, jak wynikało z zeznań świadka została przeznaczona na zaplecze inwestycji realizowanej na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. objętej wnioskiem o wznowienie.

36 Zawarcie w dniu [...] kwietnia 2012r. umowy dzierżawy na podstawie, której I. i Eu. G. udostępnili wykonawcy inwestycji, [...] Sp. z o.o. działkę Nr [...], jako zaplecze budowy, organy obu instancji uznały za okoliczność przesądzającą o tym, że wnioskodawczyni nie zachowała terminu z art. 148 § 2 kpa.

37 Wskazać w związku z tym należy, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r., której dotyczył wniosek skarżącej o wznowienie postępowania była kolejną - dziewiątą decyzją Starosty [...], którą zmieniono pierwotną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001r. udzielającą pozwolenia na budowę. Analiza dokonywanych zmian decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności fakt, iż w 2011r. dwukrotnie zmieniono decyzję pierwotną (decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2011r. oraz z dnia [...] sierpnia 2011r.) nie pozwala, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że skarżąca wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. powzięła w związku z zawarciem umowy dzierżawy.

38 Jak zasadnie podniesiono w skardze zawarcie umowy dzierżawy w dniu [...] kwietnia 2012r. nie może stanowić jedynego dowodu na niezachowanie przez I. G. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

39 W umowie brak jest bowiem odniesienia do jakiejkolwiek decyzji administracyjnej , na podstawie której realizowana jest inwestycja obejmująca budowę szeregu budynków mieszkalnych. Oznacza to także, iż przyjęcie przez organ, że faktura VAT z dnia 1 maja 2012r. potwierdzająca zapłatę za dzierżawę działki [...] stanowi dowód potwierdzający uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest błędne.

40 W przeprowadzonym przez organ postepowaniu wyjaśniającym mającym na celu ustalenie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie uwzględniono stanowiska skarżącej i wnioskowanych przez nią dowodów ograniczając się jedynie do wysłuchania przedstawicieli inwestorów i Generalnego Wykonawcy.

41 Takie działanie organu narusza art. 7 i 77 § 1 kpa.

42 Nie można jednak podzielić zarzutu naruszenia art. 79 oraz 10 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o terminach przesłuchania świadków. Jak wskazano na wstępie obowiązkiem organu administracyjnego, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest przede wszystkim zbadanie formalnych podstaw jego skuteczności - (wniosek złożony przez stronę postępowania z zachowaniem ustawowego terminu i wskazaniem przesłanki wznowieniowej). Ta wstępna faza ma charakter wyjaśniający , i odbywa się przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia.

43 Z wyżej wskazanych względów, nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, iż postanowienie odnawiające wznowienie postępowania nie zostało poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem kwestii zachowania ustawowego terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 716) orzekł, jak w sentencji.

44 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.