Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1641/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1641/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Rozwoju [...] [...] z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony skargę oddala

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]

3 Wojewoda [...], działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071

5 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Rozwoju [...]

6 "[...]", dalej jako Stowarzyszenie, do udziału na prawach strony w

7 postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty ...] z dnia [...] grudnia

8 2010r" Nr [...], znak: [...], zgłaszającej sprzeciw

9 w stosunku do zgłoszenia Uniwersytetu [...] im. H. K. w K.

10 budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w

11 miejscowości B., gm. Z.

12 W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że stroną

13 postępowania w trybie zgłoszenia robót budowlanych jest wyłącznie inwestor.

14 Dlatego też w opinii Wojewody [...] brak jest podstaw do dopuszczenia

15 Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]" do udziału w ww. postępowaniu.

16 Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.

17 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...]

18 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody

19 [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

20 W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe

21 ustalenia dokonane przez organ I instancji i wskazał, zażalenie Stowarzyszenia jest

22 bezzasadne.

23 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1

24 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z

25 żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w

26 postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy

27 przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna występująca wobec

28 organu administracji publicznej z żądaniem realizacji uprawnień przyznanych jej

29 przez art. 31 kpa, powinna wykazać zarówno związek przedmiotu postępowania

30 dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi, jak i skonkretyzować interes

31 społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie lub

32 popuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania.

33 Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Krajowego Rejestru

34 Sądowego stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i

35 publicznych zakładów opieki zdrowotnej, do celów działania Stowarzyszenia Rozwoju

36 [...] "[...]" z siedzibą w S. należy m.in. ekologia oraz ochrona

37 dziedzictwa przyrodniczego (punkt p). Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego

38 dowodu potwierdzającego oddziaływanie ogrodzenia betonowego na środowisko.

39 Akta sprawy nie wskazują również na istnienie takiego oddziaływania. Podnoszona

40 przez Stowarzyszenie okoliczność, że powstanie ogrodzenia utrudni

41 przemieszczanie się żyjących w pobliżu stawów zwierząt pomiędzy tymi stawami, a

42 sąsiednimi lasami nie świadczy o istnieniu zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt, w

43 szczególności nie został przedstawiony żaden dokument wskazujący, że takie

44 zagrożenie istnieje dla konkretnych gatunków zwierząt.

45 Organ odwoławczy wskazał, że skoro inwestycja nie stanowi zagrożenia dla

46 środowiska naturalnego, to nie dotyczy ona celów statutowych organizacji i brak jest

47 interesu społecznego uzasadniającego udział w postępowaniu dotyczącym budowy

48 ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w

49 miejscowości B., gm. Z.

50 Skoro brak jest interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem

51 Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu to nie została spełniona jedna z

52 przesłanek z art. 31 § 1 kpa, i należało odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do

53 udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zgłoszenia budowy spornego

54 ogrodzenia.

55 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że

56 postępowanie, w którym udziału domaga się skarżący zostało zakończone decyzją

57 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...],

58 uchylającą ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr

59 [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji i nie jest możliwe

60 dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które zostało już

61 zakończone.

62 Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego

63 Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez Stowarzyszenie.

64 Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu :

65 - naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez

66 uznanie przez organ, że dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu

67 odwoławczym toczącym się przed Wojewodą [...] jest nieuzasadnione jego

68 celami statutowymi oraz brak jest interesu społecznego, który by to uzasadniał, w

69 sytuacji gdy budowa ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na

70 działce nr [...] w B., gm. Z. jest przedsięwzięciem, przy realizacji

71 którego w interesie społecznym leży zapewnienie udziału w postępowaniu

72 administracyjnym organizacji mającej za przedmiot swojej statutowej działalności

73 ekologię i ochronę dziedzictwa przyrodniczego,

74 - naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację prowadzącą

75 do uznania, że nie jest możliwe dopuszczenie skarżącego do udziału w

76 postępowaniu, gdyż zostało ono już zakończone, pomimo, że wniosek o

77 dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w trakcie trwania

78 postępowania.

79 Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości

80 oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia

81 2011 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz

82 zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm

83 przepisanych.

84 W opinii skarżącego ocena organów nadzoru budowlanego co do zasadności

85 dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w spornym postępowaniu nie zasługuje na

86 aprobatę. Po pierwsze postępowanie dotyczy zamierzenia budowlanego, które

87 stanowi barierę komunikacyjną m.in. dla ptaków pływających i brodzących, płazów,

88 saren, zajęcy i lisów, które swoje siedliska mają w obrębie przedmiotowych stawów.

89 Zwierzęta te ze względu na realizację inwestycji będą miały ograniczony dostęp do

90 swoich siedlisk lub zupełnie zostaną tego pozbawione. Drobne płazy (np. żaby) nie

91 przejdą przez betonowe ogrodzenie i nie dostaną się do wody stanowiącej dla nich

92 warunek egzystencji i zapewnienia przedłużenia gatunku. Również większe

93 zwierzęta mogą zostać pozbawione źródła wody i pożywienia znajdującego się w

94 stawach, a które warunkują ich przetrwanie. Skarżący podkreślił, że nie jest

95 zobowiązany do udowadniania powyższych faktów na etapie wnioskowania o

96 dopuszczenie do udziału w postępowaniu, gdyż to na organie administracji spoczywa

97 ciężar zweryfikowania tych okoliczności, jeżeli jest to kontrowersyjne, a zarazem

98 konieczne dla ustalenia istnienia przesłanki dopuszczenia do udziału w

99 postępowaniu. O ile dla skarżącego oczywiste jest, że przez mur o wysokości 2,10 m

100 nie będą w stanie przejść płazy, sarny, zające i lisy, a ponadto że zwierzęta te mają

101 swoje siedliska przy stawach w B., gm. Z., o tyle skoro dla organu jest

102 to niejasne, powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dla

103 skarżącego uznanie, że ogrodzenie betonowe nie ma jakiegokolwiek wpływu na

104 środowisko jest twierdzeniem bezpodstawnym i sprzecznym ze rzeczywistym stanem

105 faktycznym. Ponadto przesądzanie jeszcze przed dopuszczeniem do udziału w

106 postępowaniu, czy z pewnością przedmiotowa inwestycja zaburzy ekosystem wokół

107 stawów, a więc wpływa na środowisko, jest działaniem nie znajdującym uzasadnienia

108 w art. 31 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie stosuje się bowiem przepisów ustawy z

109 dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

110 udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na

111 środowisko, mówiących o zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniach

112 wymagających oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a

113 jedynie przepisy k.p.a. Nie trzeba więc wpierw ustalać czy inwestycja oddziałuje na

114 środowisko, a więc czy należy przeprowadzać w stosunku do niej ocenę

115 oddziaływania, ażeby przesądzić o możliwości zapewnienia społeczeństwu (w tym

116 organizacją społecznym) udziału w postępowaniu. Zauważyć trzeba również, że to

117 czy inwestycja wpłynie na przyrodę może ponadto ujawnić się w trakcie

118 postępowania, a zatem do wniosku o dopuszczenie organizacja społeczna powinna

119 jedynie uprawdopodobnić występowanie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

120 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o

121 jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

122 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

123 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

124 sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne

125 sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z

126 prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz

127 trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia

128 przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w

129 prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

130 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z

131 późn. zm.).

132 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec

133 czego skarga nie została uwzględniona.

134 Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej

135 innej osoby występować z żądaniem:

136 1) wszczęcia postępowania,

137 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami

138 statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

139 W myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji

140 społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o

141 dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie

142 wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji

143 społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na

144 prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

145 Powszechnie przyjmuje się, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o

146 dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie

147 istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie

148 funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Skoro

149 więc wydanie w postępowaniu administracyjnym decyzji Wojewody [...] z

150 dnia [...] marca 2011 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia

151 2010r i umarzająca postępowanie organu I instancji kończy postępowanie w danej

152 instancji, to oznacza to w okolicznościach sprawy niniejszej brak formalnej

153 możliwości następczego rozstrzygania przez ten organ o ewentualnych

154 uprawnieniach do występowania w charakterze strony w zakończonym

155 postępowaniu. Jest to pogląd ogólnie słuszny, aczkolwiek musi być on bowiem - jak

156 trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada

157 2008 r. (II OSK 1388/07) -konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej

158 sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie

159 prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. -

160 wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem

161 administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym

162 postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej

163 sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego: uwzględniania interesu

164 społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) - oraz do uczynienia przepisu

165 art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. Na

166 konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o

167 związku wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w

168 postępowaniu z tym postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu, do

169 okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, wskazują także inne przykłady z

170 orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 23 listopada

171 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112; z dnia 20 stycznia 2005 r.,

172 OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 111; z dnia 12 czerwca 2007 r" II GSK

173 20/07,; z dnia 22 października 2008 r" II OSK 1239/07,).

174 Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na

175 prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie

176 administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i

177 obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to

178 uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes

179 społeczny.

180 Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej

181 udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej

182 działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie

183 nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać

184 wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania , jeżeli przedmiot

185 postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na

186 czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

187 Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela jednak stanowisko, iż nie można

188 zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie

189 ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę dopuszczenia jej do udziału w

190 postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego

191 ustalenia przesłanek zasadności tego dopuszczenia. Oznacza to, iż organizacja

192 społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć

193 wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie

194 tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak,

195 aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie

196 wyrażonym zamiarze, skonkretyzowanym co do danej nieruchomości i danego

197 postępowania.

198 Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić

199 stanowisko organu o braku wykazania przez skarżącego korelacji pomiędzy

200 przedmiotem postępowania jakim jest sprzeciw organu wobec zamiaru wykonania

201 budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w

202 miejscowości B., gm. Z. przez inwestora Uniwersytet [...] im.

203 H. K. w K., a celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia.

204 Jak wynika z akt postępowania administracyjnego do celów działania

205 Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]" z siedzibą w S. należy

206 m.in. ekologia oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego jednak Stowarzyszenie nie

207 przedłożyło żadnego dowodu potwierdzającego oddziaływanie zamierzenia

208 inwestycyjnego będącego przedmiotem zgłoszenia na środowisko. Nie przesadzając,

209 iż związek taki istnieje bądź nie, należy podzielić pogląd organu, iż nie został w

210 sposób dostateczny wykazany.

211 Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, iż wobec zgłoszenia sprzeciwu

212 a następnie umorzenia postępowania wywołanego zgłoszeniem w kompetencji

213 organu nadzoru budowlanego znalazło się postępowanie dotyczące robót

214 budowlanych wykonanych przy przedmiotowym ogrodzeniu przed upływem terminu

215 do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany.

216 Należy więc podkreślić, iż interes społeczny reprezentowany przez

217 Stowarzyszenie realizowany jest przez udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu,

218 do którego zostało dopuszczone postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

219 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

220 orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

221 postępowaniu przed sądami administracyjnymi.