Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r., VII SA/Wa 1616/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r., VII SA/Wa 1616/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę

Uzasadnienie

2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) postanowieniem z [...]sierpnia 2020r. [...], po rozpoznaniu zażalenia Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w [...] - na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 poz. 282 - dalej u.o.z.), art. 17 § 1, art. 18, art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm. – dalej u.p.e.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

3 Organ wskazał, że Kierownik Delegatury decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakazał skarżącej przeprowadzenie do końca czerwca 2015 r. określonych robót budowlanych przy zabytkowej plebanii w [...], którą to decyzję Minister decyzją z [...] marca 2015 r. uchylił w części dotyczącej terminu i wyznaczył termin do końca marca 2016 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2016 r. oddalił skargę Parafii (sygn. VII SA/Wa 828/15).

4 Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. organ nałożył na Parafię grzywnę w celu przymuszenia - 50 000 zł.

5 Skarżąca zgłosiła zarzuty do postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z [...] lutego 2018 r.

6 Minister podkreślił m.in., że zgodnie z art. 15 § 1 egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

7 Dalej przytoczył art. 33 u.p.e.a. wskazujący podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i zaznaczył, że to na wnoszącym zarzuty spoczywa obowiązek wskazania ich podstawy. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że istotą zarzutu jest wskazanie takich okoliczności, które już w dacie wystawienia tytułu wykonawczego egzekucję czyniłyby bezprzedmiotową lub sprzeczną z prawem.

8 Minister wskazał, że naruszenie z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a, czyli błędne określenie egzekwowanego obowiązku nie miało miejsca, skoro egzekucji podlega obowiązek określony w decyzji z [...] czerwca 2014 r.

9 Odnośnie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a, czyli błędu co do osoby zobowiązanego organ wyjaśnił, że jeżeli w tytule wykonawczym wskazano zobowiązanego i podjęto czynności egzekucyjne co do tego zobowiązanego - to błąd ten nie występuje. W tej sprawie tytuł wykonawczy wystawiono na Parafię Rzymskokatolicką pw. [...] w [...], a więc zarzut jest bezzasadny. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nałożona zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

10 Dalej stwierdził, że nie naruszono też art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., gdyż okoliczności, że obiekt nie ma wartości historycznych i naukowych, zatem nie powinien znajdować się w rejestrze zabytków, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Obowiązek musi być bowiem niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, a więc nie mają znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, czy koszty.

11 Podobnie organ ocenił zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w związku z zastosowaniem wygórowanej grzywny. W ramach tej podstawy można bowiem rozważać tylko zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia nie może być zbyt uciążliwa -art. 7 § 2 u.p.e.a., a skoro pozostaje tylko wykonanie zastępcze, to zastosowano łagodniejszy środek egzekucyjny.

12 Minister nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., bowiem zastosowano obowiązujący wzór tytułu wykonawczego, zgodny z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 850). Prawidłowo wskazano też podstawę prawną - decyzję z dnia 25.06.2014r.

13 Skargę na powyższe postanowienie złożyła Parafia Rzymsko - Katolicka p. w. [...] w [...] zarzucają naruszenie:

14 1. art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 8 i 9 kpa, art. 11 kpa, art. 75 kpa, art. 80 i 81 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez niedokładne rozpatrzenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu strony, w tym nienależyte i niewyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, powierzchowne przeprowadzenie postępowania dowodowego - a nawet jego nieprzeprowadzenie i oparcie ustaleń na wyrwanych z innych spraw już nieaktualnych ustaleniach, mających jedynie walor historyczny oraz brak dostatecznego ustalenia faktycznego i prawnego decyzji;

15 2. art. 33 u.p.e.a. przez błędną interpretację i zastosowanie:

16 - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

17 - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.

18 - błąd co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

19 3. niespełnianie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a

20 4. określenie obowiązku niezgodnie z obowiązkiem wynikającym z orzeczenia

21 Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego lub jego wstrzymanie z uwagi na trwały charakter przeszkód natury faktycznej i prawnej.

22 Wskazała, że w lakonicznym uzasadnieniu organ przywołał jedynie walory obiektu, które legły u podstaw decyzji o wpisie do rejestru zabytków i wskazane przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego. Niemniej pochodzą one z opinii wydanej kilkanaście lat temu, a powołuje się je w każdym postępowaniu dotyczącym obiektu. Podobne opinie o rzekomych, zachowanych walorach można wyczytać w opracowaniach historycznych i encyklopedycznych, co nie oznacza, że są przypisane obiektowi na stałe i że nie doszło do ich utraty.

23 Dalej skarżąca przedstawiła obszerną argumentację odnośnie wad postępowania toczącego się w przedmiocie skreślenia spornego budynku z rejestru zabytków i wydanych w jego toku opinii oraz wskazała na zniszczenie obiektu w takim stopniu, który powoduje utratę jego wartości historycznych i naukowych. Według strony, obowiązek jest niewykonalny nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, gdyż obiekt jest "dekapitowany" ze stopniem zużycia 100 %. Utracił zatem wszelkie walory które były podstawą wpisu.

24 Parafia dodała, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów i zawiera błędy w podstawie prawnej i podstawie zobowiązania.

25 Ponadto, nakładając grzywnę organ winien wykazać, że zastosowanie innego środka byłoby niecelowe (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Wyjaśnić też wysokości grzywny i powody, dla których uznał grzywnę, za najbardziej odpowiednią oraz wykazać, że jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Jeżeli przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości grzywny, to nie oznacza to dowolności, a wymaga uzasadnienia, które podlega kontroli instancyjnej a następnie sądowej. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do postępowania egzekucyjnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Postępowanie egzekucyjne, tak jak każde postępowanie administracyjne winno zmierzać do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie - art. 7 kpa.

26 Zdaniem skarżącej, skierowanie egzekucji do niewłaściwego podmiotu jest oczywiste. Nałożono bowiem grzywnę na osobę prawną, a więc już z tego powodu jej skuteczność jest wątpliwa, co uzasadnia umorzenie egzekucji w tej sprawie.

27 Parafia zaznaczyła, że złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję o odmowie skreślenia z rejestru zabytków plebanii. Dodała, że od lat zabiega o skreślenie, mimo to organ domaga się pełnego remontu wydając kolejne nakazy. Tak nieprzejednanie stanowisko, nie ma nic wspólnego z merytoryczną oceną, obiektywizmem i zasadą in dubio pro libertata oraz innymi zasadami procedury wiążącymi urzędników państwowych. Organ podejmuje działania stronnicze, wsparte osobistą niechęcią do polubownego i pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, o czym świadczy egzekucja i dotkliwa kara finansowa w maksymalnej wysokości 50.000 zł.

28 W dalszych rozważaniach skarżąca powtórzyła ww. wywody.

29 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

31 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

32 W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

33 Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2020r. – utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z [...] kwietnia 2020 r. oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

34 Przedmiotem badania Sądu mogły być zatem wyłącznie zarzuty do postępowania egzekucyjnego toczącego się w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Delegatury z [...] czerwca 2014 r. nr [...], to jest przeprowadzenia do końca marca 2016 r. (przedłużonego decyzją z [...] marca 2015 r.) określonych w decyzji robót budowlanych przy budynku zabytkowej plebanii w [...].

35 Tym samym obszerna argumentacja skargi podważająca zasadność odmowy skreślenia plebanii z rejestru zabytków nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Ugruntowanej jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie można kwestionować, ani zasadności nałożonego obowiązku, ani jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, wydanej w innym postępowaniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 423/15 – CBOSA). W konsekwencji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń zobowiązanego niezwiązanych z samym postępowaniem egzekucyjnym, a więc dotyczących postępowania jurysdykcyjnego (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2000 r., sygn. III SA 1902/99, LEX nr 47235). Innymi słowy, zarzuty, jak i inne środki odwoławcze przysługujące zobowiązanemu nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 27 października 1999 r., sygn. IV SA 1104/96).

36 W związku z powyższym chybione okazały się wywody skargi kwestionujące merytoryczną prawidłowość decyzji Kierownika Delegatury z dnia [...] czerwca 2014 r.

37 Niezasadnie również podnosiła zobowiązana, że błędnie określono egzekwowany obowiązek, to jest niezgodnie z treścią ww. orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Przy ocenie tego zarzutu bada się bowiem, czy nie doszło do zniekształcenia w zakresie przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji. Przy czym zniekształcenie to może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, w tym daty jego powstania. W tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, nie istnieje bowiem żadna rozbieżność pomiędzy treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., co wynika z prostego porównania obu dokumentów.

38 Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, to jest błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) Sąd wyjaśnia, że może on dotyczyć dwóch przypadków: podjęcia czynności egzekucyjnych wobec osoby, którą błędnie uznano za zobowiązanego, a także wskazania w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży egzekwowany obowiązek. W tej sprawie nie ma wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest adresat decyzji nakazowej z dnia [...] czerwca 2014 r., a więc Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w [...].

39 Sąd podkreśla ponadto, że – jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie - dla skuteczności zarzutu przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., zobowiązany winien wykazać, że tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3535/15 oraz z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 323/16 - CBOSA). Takiej argumentacji jednak skarżąca nie przedstawiła, ograniczając się tylko do wskazania, że "tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w stosownym rozporządzeniu Ministra Finansów i zawiera błędy w zakresie prawidłowego określenia podstawy prawnej i podstawy zobowiązania". Tak wyrażone stanowisko nie poddaje się ocenie, skoro nie wskazuje konkretnych uchybień, jak i nie wynikają one ze zgromadzonego materiału dowodowego.

40 Negatywnie Sąd ocenił również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Pierwszą zasadą prowadzenia egzekucji jest bowiem wybór takiego środka egzekucyjnego, który umożliwi wykonanie obowiązku, kolejną wybór najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Oczywiste jest przy tym, że ta kolejna zasada obowiązuje jedynie w przypadku istnienia możliwości wyboru. W tej sprawie alternatywą dla zastosowanego środka w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku pozostawało jedynie wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego, a więc środek niewątpliwie bardziej dotkliwy. Nie mógł być on zatem kwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy, zważywszy przy tym, że skarżąca od końca marca 2016r., a więc od ponad pięciu lat uchyla się od wykonania nakazu.

41 Niezależnie Sąd zaznacza, że zobowiązanemu wprawdzie przysługuje prawo zarówno zgłoszenia zarzutów, jak i wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA OZ we [...] z 28.12.1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4, poz. 92). Niemniej, w zarzucie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niedopuszczalne jest powoływanie okoliczności dotyczących zastosowania grzywny w celu przymuszenia, a więc i kwestionować jej wysokości, ponieważ zarzut do postepowania egzekucyjnego byłby w istocie zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Nie mogły być zatem skuteczne wywody skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organ zastosowania grzywny w podanej wysokości.

42 Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy tylko na marginesie Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku skarżącej, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą administracyjną, ale jednym ze środków egzekucyjnych mającym wymusić na zobowiązanym wykonanie obowiązku. W razie jego wykonania nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Grzywna musi zatem stanowić zagrożenie finansowe na tyle dotkliwe, aby zmotywować stronę do ostatecznego wykonania zobowiązania.

43 Nie ma racji Parafia również co do tego, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny, z uwagi na zniszczenie zabytku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Na niewykonalność obowiązku można się bowiem powołać jedynie wtedy, gdy obowiązek jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Tym samym przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wykonaniu decyzji, w tym wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo dolegliwościami ekonomicznymi i finansowymi (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., I OSK 2094, CBOSA).

44 Z podanych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 8 i 9 kpa, art. 11 kpa, art. 75 kpa, art. 80 i 81 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

45 W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, subiektywna ocena skarżącej, nie mogła prowadzić do podważenia zaskarżonych postanowień.

46 Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

47 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.