Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1515/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1515/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu "[...]" Sp. z o.o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. "[...]" pozwolenia na budowę zakładu pogrzebowego i sklepu

3 z artykułami nagrobnymi na działce o nr ew. [...] położonej przy [...] w [...] wraz z wjazdem z ul. [...]

4 i przyłączami wodno – kanalizacyjnym, gazowym i energetycznym.

5 Pismem z dnia [...] września 2004 roku Spółdzielnia [...] zwróciła się do Wojewody [...] o zajęcie stanowiska

6 w sprawie wybudowania budynków przez Zakład "[...]" przy ul. [...]. Po rozpoczęciu budowy i dokonaniu pomiarów okazało się, iż odległość realizowanych budynków od granicy działki należącej do Spółdzielni wynosi 2,53 m zamiast wymaganych prawem odległości 3 i 4 m. Pismo to zostało potraktowane jako wniosek

7 o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia

8 [...] czerwca 2004 roku o pozwoleniu na budowę.

9 Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku.

10 Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, Nr [...]

11 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Spółki z o.o. "[...]" uchylił w całości decyzję Wojewody [...] [...] listopada 2004 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

12 Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku.

13 W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyraził pogląd,

14 iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane

15 (Dz. z 2003 roku Nr 207 poz. 2016 – z późniejszymi zmianami ) projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Udzielając pozwolenia na budowę Starosta [...] przekroczył ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 roku znak:[...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującej tylko działkę nr ew. [...] w konturze oznaczonym literami [...]. Zgodnie z warunkami tej decyzji dojazd do drogi publicznej ( ul. [...]) należało zaprojektować przez działkę

16 o nr ew. [...]. Projekt budowlany przewiduje natomiast dojazd

17 na działkach o nr ew. [...].

18 Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor był obowiązany przedłożyć wymagane art. 33 ust. 2 pkt.2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedłożonych aktach sprawy znajdują się oświadczenia P. B. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnoszące się jedynie do działek o nr ew. [...]. Ponieważ zatwierdzony projekt zagospodarowania działki

19 nr ew. [...] obejmuje również część działki nr ew. [...], która zgodnie

20 z oznaczeniem i opisem zawartym w tym planie będzie stanowiła wjazd

21 na działkę zakładu, inwestor winien przedłożyć oświadczenia

22 o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnoszące się również do działki nr ew. [...] oraz dołączyć decyzję

23 o warunkach zabudowy dla zjazdu publicznego i dojazdu przez tą działkę.

24 Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp

25 do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wymóg taki zawarty jest w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

26 ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zmianami). Ponieważ jest to zjazd

27 do obiektu, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza

28 (handlowa) wymagana jest budowa zjazdu publicznego określonego ust.1 pkt.3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

29 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt.1 lit. a tego rozporządzenia zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m.

30 W niniejszej sprawie do projektowanego budynku nie ma zapewnionego dojazdu publicznego ani na działce inwestora ani też w drodze ustanowienia służebności na sąsiedniej działce. Brak dojazdu publicznego do obiektu użyteczności publicznej stanowi nie tylko rażące naruszenie obowiązujących norm prawnych ale wyklucza też możliwość prawidłowej eksploatacji tego obiektu.

31 Odnośnie podnoszonego we wniosku Spółdzielni [...]w [...] zarzutu wybudowania zakładu pogrzebowego

32 w zbyt bliskiej odległości od granicy działki nr ew. [...], to zdaniem Wojewody przepisy prawa w tym przedmiocie nie zostały naruszone.

33 Według zatwierdzonego projektu budowlanego zakład pogrzebowy został zaprojektowany w odległości ok. 2,5 m od granicy z tą działką. Przepis zawarty w treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690

34 z późniejszymi zmianami ) określa usytuowanie budynków na działce budowlanej w odpowiednich odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponieważ działka o nr ew. [...] w części przylegającej

35 od strony zachodniej do działki o nr ew. [...], stanowi pas terenu

36 o szerokości około 3 m i w tej części nie jest działką budowlaną

37 w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 romu o planowaniu

38 i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym określone treścią wyżej powołanego rozporządzenia odległości w sytuowaniu obiektu budowlanego w stosunku do granic tej działki nie mają zastosowania. Użytkowanie tej części działki jako dojazdu do obiektów [...], zostało potwierdzone pismem Spółdzielni i znajduje również potwierdzenie

39 w ewidencji gruntów.

40 Ponieważ działka o nr ew. [...] nie jest drogą publiczną

41 w znaczeniu określonym przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 roku

42 o drogach publicznych nie mają do niej zastosowania przepisy tej ustawy dotyczące odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni.

43 Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku naruszył przepis art. 32 ust.4 pkt. 2 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w sposób oczywisty i jednoznaczny, a tym samym rażąco naruszył prawo, ponieważ treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu.

44 Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. "[...]" wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

45 Zdaniem Spółki pismo Spółdzielni "[...]" nie zawiera sprecyzowanego żądania, a mimo tego organ uznał to pismo za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismo to zostało sprecyzowane dopiero podczas ponownego rozpoznawania sprawy i jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawca wskazał fakt niezachowania wymaganych odległości od granicy jego działki.

46 Nie został uwzględniony złożony przez Spółkę wniosek

47 o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej co stanowi rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej mające wpływ na wynik sprawy.

48 Zdaniem Spółki projekt zagospodarowania działki nie przewiduje jakiegokolwiek wykorzystania działki o nr ew.[...], a w szczególności

49 na dojazd. Zaznaczenie części tej działki kolorem żółtym było zapewne wynikiem drżenia rąk projektanta. Pozwolenie na budowę nie obejmuje dojazdu do budowanych obiektów. Utwardzenie części działki o nr [...]

50 z przeznaczeniem na komunikację wewnętrzną załatwione zostało przez odrębne zgłoszenie dokonane w dniu [...] kwietnia 2005 roku. Przewiduje ono komunikację wyłącznie w obrębie działki o nr ew.[...]. Jeśliby nawet dojazd obejmował część działki o nr ew. [...], to byłoby to co najwyżej zatwierdzeniem projektu zagospodarowania działki, a nie udzieleniem pozwolenia na budowę.

51 Pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie przekracza jej ustaleń.

52 Zapewnione zostały dojścia i dojazdy do obiektów. Bezpodstawny jest zarzut braku zapewnienia zjazdu publicznego. Dojazd do działki jest zapewniony z już istniejącego zjazdu publicznego z ulicy [...] na teren cmentarza komunalnego. Działka na której zrealizowana została inwestycja przylega do działki będącej pasem drogowym ul. [...]. Organ administracji nie wskazał, iż brak zjazdu publicznego stanowi rażące naruszenie prawa. Nie wskazał jaka konkretna norma prawna została naruszona.

53 Zdaniem Spółki żaden z zarzutów zawartych w zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji

54 o pozwoleniu na budowę. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji

55 z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą

56 w jawnej sprzeczności.

57 Bezpodstawnie też decyzja skierowana została do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez co bezprawnie organ ten uznany został za stronę postępowania.

58 Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku.

59 W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd Wojewody, iż decyzja Starosta [...] zatwierdzała projekt dojazdu usytuowanego na działce o nr ew. [...] jak również

60 na działce o nr ew. [...] w stosunku do której inwestor nie złożył oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością

61 na cele budowlane. Tym samym Starosta wydając pozwolenie na budowę rażąco naruszył art.32 ust.4 pkt.2 Prawa budowlanego.

62 Nadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wbrew twierdzeniom Wojewody działka o nr [...] jako całość spełnia wymogi

63 do uznania jej za działkę budowlaną. Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego, który przewidywał usytuowanie obiektów w odległości

64 od granicy tej działki mniejszej niż wynika to z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi rażące naruszenie art.35 ust.1 pkt.2 i 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nakłada bowiem na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno budowlanymi, a w razie stwierdzenia ich naruszenia organ administracji winien zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Jeśli natomiast nie zostaną one usunięte wówczas należy odmówić wydania pozwolenia

65 na budowę. Z projektu zagospodarowania działki wynika, iż odległość projektowanego budynku nr 1 ([...]) od granicy z działką

66 o nr ew. [...] wynosi 3,5 m, a budynku nr 2 ([...])

67 2 m od granicy tej działki.

68 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również,

69 że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest stroną postępowania, a decyzje Wojewody [...] otrzymuje tylko

70 do wiadomości. Organ badający decyzję w trybie stwierdzenia nieważności nie jest związany treścią zarzutów podniesionych przez osobę, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie. Organy administracji nie uznały,

71 iż istnieje konieczność lub potrzeba przeprowadzenia rozprawy.

72 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. "[...]".

73 W skardze Spółka ponownie podniosła zarzut, iż budowa zjazdu publicznego nie była konieczna, gdyż zjazd z drogi publicznej to jest

74 z ulicy [...] od dawna istnieje.

75 Pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie działki o nr [...] i wszelkie zarzuty związane z tym, że cokolwiek zatwierdzono lub udzielono pozwolenia na budowę na działce o nr o nr ew.[...] są bezpodstawne.

76 Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje swoim zakresem budowy wjazdu z ul. [...] natomiast pozwolenie na budowę zezwala na realizację takiego wjazdu. Można więc stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, ale jedynie

77 w części dotyczącej wjazdu. Spółka jednak sama dostrzegła to uchybienie i dokonała zgłoszenia utwardzenia terenu określonego jako wyjazd.

78 W obrębie działki o nr ew. [...] zapewniony został dojazd

79 do obiektów o szerokości 3 m. W projekcie zagospodarowania działki pojawiła się nieścisłość polegająca na nie umieszczeniu na linii wymiarowej czwartego odnośnika wskazującego pas szerokości 3 m pomiędzy istniejącymi schodami budynku, a granicą działki nr [...]. Fakt ten potwierdza notatka służbowa pracownika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] września 2003 roku potwierdzająca pomiar geodezyjny i istnienie pasa dojazdowego na działce o nr ew. [...] o szerokości 3 m. Inwestor nie musiał więc posiadać prawa do dysponowania działką o nr ew. [...].

80 Specyfika budowanego obiektu ([...]), nie przewiduje wjazdu na działkę innych pojazdów mechanicznych, niż pojazdy służbowe zakładu. Przy wjeździe ustawiony będzie odpowiedni znak drogowy, a dla klientów zapewnione jedynie konieczne dojście piesze do obiektów. Wykonanie więc "jezdni" w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi, było z wyżej wymienionych przyczyn, zupełnie niepotrzebne. Dostęp do obiektów dla celów przeciwpożarowych, jest zapewniony.

81 Zdaniem Skarżącej Spółki organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów o rozporządzenia

82 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki

83 i usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia określają odległości inwestycji od działek budowlanych. Bezzasadny jest zarzut, iż nastąpiło wyodrębnienie przez organ administracji wydający pozwolenie na budowę części działki o nr ew. [...]. Faktycznie wyodrębnienie takie nastąpiło

84 w ewidencji gruntów obowiązującej w dniu wydania pozwolenia

85 na budowę. Z działki o nr ew. [...] wyodrębniono część budowlaną

86 o powierzchni [...] ha oraz część stanowiącą drogę o powierzchni [...] ha. Budynki zlokalizowane zostały więc w odległości mniejszej niż 4 m od terenu będącego drogą. Zachowano natomiast odległość

87 4 m od działki budowlanej zabudowanej obiektami. Działka o nr ew. [...] może być traktowana jako jedna działka dopiero po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004 roku, to jest po wydaniu pozwolenia na budowę.

88 Pojecie działki budowlanej zdaniem skarżącej Spółki należy bardziej rozumieć jako terenu budowlanego, który może być w przyszłości zabudowany. Droga natomiast nie jest działką budowlaną (terenem budowlanym).

89 Zdaniem skarżącej Spółki decyzje doręcza się wyłącznie stronom postępowania. Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

90 w [...] nie jest stroną postępowania, to doręczenie mu decyzji wyczerpuje przesłanki do stwierdzenia jej nieważności jako skierowanej

91 do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wyjaśnienie, iż decyzja doręczana jest do wiadomości jest zdaniem Spółki nie do przyjęcia, gdyż brak jest

92 w prawie budowlanym przepisu nakładającego obowiązek przekazywania takiej decyzji organom nadzoru budowlanego.

93 Uzasadnienie decyzji zdaniem skarżącej Spółki nie spełnia wymogów określonych w art.107§3 kpa. W kpa nie ma mowy o tym, iż organ orzekający w sprawie nie jest związany treścią żądania strony. Organ administracji publicznej w sprawach wszczętych na żądanie strony jest związany granicami żądania. Tylko art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje sądowi administracyjnemu uprawnienie do rozstrzygania w granicach danej sprawy przy jednoczesnym braku związania zarzutami skargi oraz podstawą prawną. Zarówno organ pierwszej i drugiej instancji przekroczyły więc granice zarzutów podniesionych we wniosku.

94 Organy administracji nie uzasadniły powodu dla którego nie została przeprowadzona rozprawa. Tymczasem gdyby została ona przeprowadzona wszelkie kwestie, które uznane zostały za rażące naruszenie prawa mogłyby być skutecznie wyjaśnione, a postępowanie zakończyłoby się odmową stwierdzenia nieważności.

95 Żaden z zarzutów zawartych w zaskarżonej decyzji zdaniem skarżącej Spółki nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, a jedynie takie, które nie da się pogodzić

96 z wymaganiami praworządności.

97 Zdaniem skarżącej Spółki organy administracji nie wstrzymały

98 z urzędu decyzji, której nieważność stwierdziły, chociaż miały taki obowiązek. Nie zrobiły tego, gdyż zapewne nie były przekonanane

99 o słuszności swoich działań.

100 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł

101 o oddalenie skargi

102 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

103 Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym

104 i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej

105 z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt.2 kpa).

106 W wyroku z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "...... cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą,

107 a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa

108 i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem

109 o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny

110 i niedwuznaczny".

111 Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny

112 i niedwuznaczny".

113 Zdaniem Sądu podzielić należy pogląd Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

114 (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz.690 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym na datę wydania tej decyzji) w zw. z art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia

115 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.).

116 Zgodnie z treścią § 12 ust.1 pkt.1 wymienionego rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Zatwierdzony projekt budowlany oraz wydane pozwolenie

117 na budowę narusza ten przepis. Jak wynika z projektu budowlanego odległość budynku nr 1 od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi 3,5 m zaś budynku nr 2 wynosi 2 m od granicy tej działki. Budynki te od strony tej działki posiadają otwory okienne i drzwiowe.

118 Nie można zgodzić się z argumentami skarżącej Spółki, iż przepis ten nie został naruszony, gdyż działka o nr ew. [...] graniczy z drogą dojazdową do cmentarza i ta część działki o nr ew. [...] należąca

119 do Spółdzielni [...] nie ma charakteru działki budowlanej. Nie można dzielić tej działki na części i twierdzić, że pewna część ma charakter działki budowlanej, a inna część działki nie ma charakteru budowlanego. "Działka" jest pojęciem o charakterze pranym. Zgodnie z treścią § 9 ust.1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

120 i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów

121 i budynków (Dz. U. z 2001 roku Nr 38, poz.454) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznej. Z kolei z § 9 ust.4 tego rozporządzenia wynika,

122 iż W obszarze obrębu działka ewidencyjna jest wyróżniana przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Z kolei z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 roku, Nr 115, poz.741 ze zm.) wynika, że działka gruntu jest

123 to niepodzielna część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Natomiast działka budowlana, zgodnie z treścią art.4 ust.3a tego przepisu, jest to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych

124 na tej działce. Definicja dziali budowlanej zawarta została również

125 w art.2 pkt.12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

126 i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz.717 ze zm.). z treści tego przepisu wynika, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie

127 w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

128 Brak jest podstaw prawnych do dzielenia wyodrębnionej geodezyjnie działki gruntu na część budowlaną i niebudowlaną. Działka gruntu jest działką budowlaną jako całość nawet wówczas, gdy jej cześć wykorzystywana jest na cele inne niż budowa obiektów budowlanych

129 np. na drogę wewnętrzną lub gdy jej część nie nadaje się

130 do wykorzystania na cele budowlane. Właściciel lub użytkownik wieczysty może w każdej chwili zmienić sposób wykorzystywania swojej działki

131 i miejsce przeznaczone dotychczas pod drogę przeznaczyć na inwestycję budowlaną, a drogę dojazdową umieścić w innym miejscu działki. Dopiero prawne wydzielenie części działki z przeznaczeniem np. pod drogę (poprzez utworzenie odrębnej działki) powoduje, iż dotychczasowa cześć działki budowlanej staje się działką o charakterze niebudowlanym.

132 Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki,

133 iż wyodrębniono część budowlaną działki o nr ew. [...] i cześć stanowiącą drogę. Jak wynika z załączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów nie dokonano podziału działki o nr ew. [...]. W rejestrze gruntów określono jedynie w jaki sposób użytkowana jest działka. Sposób użytkowania działki nie daje żadnych podstaw do dokonywania podziału działki na cześć budowlaną i część niebudowlaną.

134 Okoliczność, iż część działki należącej do Spółdzielni [...] wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do cmentarza nie zmienia faktu, iż droga ta jest pod względem prawnym częścią działki

135 o nr ew. [...].

136 Twierdzenie skarżącej Spółki, iż przez działkę budowlaną należy rozumieć tylko tę część działki, która stanowi teren budowlany, który może być w przyszłości zabudowany nie znajduje żadnego umocowania

137 w przepisach prawa.

138 Z art. 35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika dla organu administracji obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno

139 – budowlanymi. Obowiązek ten przez Starostę [...] nie został wykonany co stanowi rażące naruszenie wymienionego przepisu.

140 Rażące naruszenie § 12 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

141 w zw. z art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku.

142 Odnośnie pozostałych wymienionych przez organy administracji publicznej powodów stwierdzenia nieważności decyzji, to zdaniem Sądu nie mogły być one przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji

143 o pozwoleniu na budowę.

144 Żaden przepis prawa nie stawia wymogu budowy zjazdu publicznego na nieruchomość na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Tym samym brak zjazdu publicznego na nieruchomość skarżącej Spółki nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu

145 na budowę.

146 Nie może być również podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zarzut, iż projekt zagospodarowania działki przewiduje dojazd usytuowany

147 na działce o nr ew. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego stwierdzenie to opiera się wyłącznie na tym, że kolorem zielonym zaznaczono jako dojazd zarówno część działki o nr ew. [...] jak i część działki o nr ew. [...]. Jest niewątpliwie uchybieniem zaznaczenie

148 na projekcie jako wjazdu na nieruchomość także części działki o nr ew. [...]. Uchybienie to nie może być jednak uznane za tak znaczące

149 by można je było zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Dojazd

150 do obiektów wybudowanych przez Spółkę zrealizowany został działce należącej do skarżącej Spółki. Dojazd ten posiada szerokość

151 3 m na odcinku, którego końcem jest budynek nr 2 i nie narusza praw Spółdzielni [...] do działki o nr ew. [...].

152 Nie zmienia to faktu, iż samo rażące naruszenie § 12 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku

153 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

154 i ich usytuowanie w zw. z art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane było wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

155 Za bezpodstawny uznać należy zarzut skarżącej Spółki, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznany został za stronę postępowania. Okoliczność, iż decyzja została doręczona również Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie oznacza, iż został on uznany

156 za stronę postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania decydują przepisy prawa materialnego, a nie swobodne uznanie organu administracji. Doręczenie odpisu decyzji do wiadomości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jest o tyle uzasadnione, iż po tym jak decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie musiał podjąć ciążące na nim z mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane czynności. Doręczenie odpisu decyzji jest w tej sytuacji dla niego informacją, że może zaistnieć sytuacja wymagająca podjęcia przez niego określonych działań. Twierdzenie, iż doręczenie odpisu decyzji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jest skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i tym samy wyczerpuje przesłanki stwierdzenia jej nieważności nie znajduje żadnego uzasadnienia. Okoliczność, iż w prawie budowlanym brak jest wprost przepisu nakładającego obowiązek przekazywania decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę organom nadzoru budowlanego nie stoi na przeszkodzie, by doręczać taką decyzję organom nadzoru budowlanego

157 do wiadomości. Zwrócić należy uwagę, iż z art.85 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika obowiązek współdziałania organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno

158 – budowlanej. Doręczenie organowi nadzoru budowlanego do wiadomości odpisu decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę mieści się w granicach współdziałania określonego w tym przepisie. Przepis ten miał zastosowanie, albowiem w przedmiotowej sprawi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał jako organ wykonujący zadania administracji architektoniczno – budowlanej (art. 80 ust.1 pkt.3 oraz art.88a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane).

159 Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącej Spółki,

160 że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 kpa. Zarówno Wojewoda [...] jaki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego należycie uzasadnili powody wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyraził poglądu,

161 iż organ administracji nie jest związany treścią żądania strony, tylko że nie jest związany treścią zarzutów podniesionych przez stronę, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie. Zdaniem Sądu pogląd ten należy

162 w pełni podzielić.

163 Powoływanie się przez skarżącą Spółkę na treść art.134§1 ustawy

164 z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na poparcie tezy, iż organ administracji jest związany podniesionymi przez stronę zarzutami jest nieuzasadnione. Z faktu,

165 iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który wprost przyznaje organowi administracji prawo badania prawidłowości decyzji nie tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę nie oznacza, iż organ administracji takich kompetencji nie posiada Uprawnienie do kontrolowania decyzji niezależnie od podniesionych zarzutów wynika z wykładni przepisów kpa. Organ administracji rozpoznając sprawę winien brać pod uwagę zarówno zarzuty naruszenia prawa podniesione stronę jak również i te, które dostrzeże samodzielnie.

166 Pogląd ten znajduje potwierdzenie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 czerwca 1999 roku, sygn. akt

167 IV SA 1889/97 (Lex nr 47887) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa".

168 Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby tym, że organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w razie ustalenia, iż zarzut podniesiony przez stronę jest niezasadny, ale występują inne przesłanki do stwierdzenia nieważności przez stronę nie podniesione, musiałby rozpoznać wniosek strony i odmówić stwierdzenia nieważności, a następnie wszcząć z urzędu postępowanie nieważnościowe, by stwierdzić nieważność tej samej decyzji z powodu uchybień stwierdzonych samodzielnie. Byłoby to rozwiązaniem nieracjonalnym.

169 Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki, związany z odmową przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Stwierdzenie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż ani on ani Wojewoda nie uznali,

170 iż istnieje konieczność lub też potrzeba przeprowadzenia rozprawy, aczkolwiek jest lakoniczne, to jednak trafnie oddaje istotę rzeczy. Rażące naruszenie przepisów dotyczących odległości projektowanych budynków od granicy z działką o nr ew. [...] wynika wprost z treści projektu budowlanego i rozprawa administracyjna tego faktu by nie zmieniła. Przeprowadzanie rozprawy administracyjnej w tej sytuacji byłoby bezcelowe.

171 Argument, iż organy administracji nie były przekonane do swoich rozstrzygnięć, gdyż nie wstrzymały z urzędu wykonania decyzji

172 o pozwoleniu na budowę jest argumentem nielogicznym. Z faktu,

173 iż organ administracji nie wstrzymał wykonania decyzji, której nieważność stwierdził nie wynika wyłącznie wniosek, iż nie był przekonany do swojego rozstrzygnięcia. Mogło to bowiem nastąpić na skutek rożnych przyczyn

174 np. na skutek przeoczenia lub nieznajomości prawa. Nawet jeśli osoba wydająca decyzję nie była przekonana do wydawanego rozstrzygnięcia,

175 to i tak ocenie podlega zgodność z prawem rozstrzygnięcia, a nie przekonania tej osoby. Przeprowadzona analiza decyzji wydanych przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwala stwierdzić, iż decyzje te prawa nie naruszają.

176 Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia

177 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.