Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r., VII SA/Wa 1494/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r., VII SA/Wa 1494/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy).

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 wzw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. D.z. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane) nałożył na L. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany zawierającego zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz inwentaryzacji geodezyjnej budynku z naniesionymi domiarami do granic działki, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy inwestor w istotny sposób odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Według poświadczenia przyjęcia do użytkowania obiektu budowlanego inwestor zrealizował budynek jednorodzinny, piętrowy, wolnostojący, murowany i nie podpiwniczony. Natomiast z ustaleń kontrolnych wynika, że powstał budynek dwupiętrowy z częścią podziemną. W świetle tych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i zasadnym było zastosowanie procedury określonej w art.. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

3 Odwołanie od tej decyzji złożyła T. K. Podniosła w nim, że inwestycja na działce przy ul. [...] [...] w [...] jest samowolą budowlaną albowiem stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę. Poza tym T. K. wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości, na której jest zlokalizowana inwestycja i nie wyrażała zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Nad to skarżąca podnosiła, że decyzja z dnia [...] maja 1983 r. przenosząca pozwolenie na

4 budowę z pierwotnego adresata decyzji na kolejnego inwestora była nieważna albowiem decyzja udzielająca pozwolenia na budowę utraciła ważność ponieważ budowa nie został rozpoczęta w terminie 2 lat od daty wydania pozwolenia.

5 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Podkreślił, że w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego realizacja nie może być traktowana jako samowola budowlana i podlegać rygorom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 51 w/w ustawy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że inwestor w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego w związku z tym uzasadnione było nałożenie na niego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany zawierającego zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz inwentaryzacji geodezyjnej budynku z naniesionymi domiarami do granic działki, sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

6 Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia prawa własności poprzez realizację inwestycji bez zgody współwłaściciela nieruchomości organ stwierdził, że doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem następuje w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego i ewentualny pokrzywdzony może dochodzić swoich praw na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do żądania przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

7 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła T. K. W skardze podniosła, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na

8 wyjaśnieniach organu I instancji. Poza tym powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, dodając, że zrealizowany budynek pozbawił ją dostępu do drogi publicznej tym samym powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz spowodował niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych.

9 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11 Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269.zezm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

12 Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

13 Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny.

14 Przy ulicy [...] [...] w [...] został zrealizowany budynek mieszkalny. Inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu

15 na budowę z dnia [...] lutego 1978 r. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego po zrealizowaniu inwestycji. Rację ma organ odwoławczy co do tego, że w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego realizacja nie może być traktowana jako samowola budowlana i podlegać rygorom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 51 w/w ustawy.

16 W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż należy odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego rozpoczęta została bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ustawy. W drugiej zaś sytuacji postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 525/06, niepubl.).

17 Prawidłowe było zatem stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż podstawę prawną dla podejmowania działań przez te organy w rozpoznawanej sprawie winny stanowić przepisy art. 50 i 51 ustawy.

18 W ocenie składu orzekającego przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się tylko do sytuacji stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania z oczywistych względów. Trudno bowiem mówić w takim przypadku o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym skoro projekt ten utracił walor urzędowo

19 zatwierdzonego dokumentu. Do takiego postępowania znajdą zatem zastosowanie tylko przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

20 Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1761/07, w którym stwierdził, że " ...skoro z mocy samego prawa została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ administracyjny nie mógł przeprowadzić postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1994r, ponieważ nie można było w ogóle stwierdzić wystąpienia "istotnych odstępstw" od decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej decyzji, w dacie wydania decyzji o nałożeniu określonego obowiązku kontrolowanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - nie było w obrocie prawnym." Pogląd ten zasługuje na pełną aprobatę.

21 Na koniec należy wskazać również i to, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odnoszący się do robót zrealizowanych odsyła do stosowania art. 51 ust.1 i 2 oraz ust. 3 w/w ustawy. Wyklucza tym samym stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

22 Ponownie rozpatrując sprawę PINB winien zatem w pierwszym rzędzie, uwzględniając uwagi przytoczone powyżej, zastosować właściwy tryb postępowania i ocenić czy możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

23 Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.