Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1420/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1420/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] lutego 2018 r. Nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej: P.b.) oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

3 z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. C. (dalej: inwestor, uczestnik postępowania), zmienił w zakresie rysunków zamiennych do projektu budowlanego własną decyzję ostateczną nr [...] z [...] października 2014 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji handlowej z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] (projekt zagospodarowania terenu obejmuje działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), zmienioną następnie decyzją własną nr [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...].

4 W sentencji niniejszej decyzji stwierdzono, że zatwierdzone zmiany dotyczą:

5 - rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i instalacyjnych budynku,

6 -charakterystycznych parametrów budynku, takich jak: powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, kubatura, - nadbudowy części kondygnacji

7 w poziomie 2 piętra,

8 - przebudowy w zakresie zmiany geometrii rampy i jej zadaszenia,

9 - ukształtowania terenu działki inwestora, w tym wielkości i usytuowania projektowanych terenów utwardzonych,

10 - zestawienia powierzchni zagospodarowania terenu w granicach terenu opracowania,

11 - warunków zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku, w tym zmiany ilości miejsc postojowych w garażu podziemnym z 68 na 66 sztuk tych miejsc.

12 Ponadto zmieniono treść pkt 1 lit. i sentencji decyzji ostatecznej Starosty nr [...] z [...] października 2014 r. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Przed oddaniem budynku do użytkowania inwestor jest obowiązany zapewnić dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku usługowego łącznie 85 miejsc postojowych dla samochodów osobowych zgodnie ze wskaźnikiem określonym w § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r.

13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]".

14 Inne warunki wynikające z decyzji nr [...] z [...] października 2014 r. znak: [...] wydanej przez Starostę, zmienionej następnie decyzją własną nr [...] z [...] lipca 2015 r., pozostają bez zmian.

15 W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że po wpływie wniosku inwestora

16 z [...] grudnia 2017 r. w zakresie ww. zmiany decyzji nr [...] ustalił, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część składową projektu budowlanego, jest zgodny z:

17 a) ustaleniami § 48 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. oraz wymaganiami ochrony środowiska,

18 b) przepisami techniczno - budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 poz. 1422 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem z 2002 r.).

19 Przedmiotowy teren oznaczony na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem "UM" przeznaczony został pod usługi nieuciążliwe, w tym: handel, gastronomia, rzemiosło, kultura, turystyka, oświata, zdrowie, administracja, biura, banki jako przeznaczenie podstawowe.

20 Zgodnie z wyliczeniem przedstawionym w projekcie budowlanym, stosownie do § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały nr [...] Rady Miasta [...]

21 z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla potrzeb przedmiotowej inwestycji należy zapewnić łącznie 85 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Zgodnie z projektem budowlanym inwestor zapewnia 87 miejsc postojowych zlokalizowanych w liczbie 66 sztuk w garażu podziemnym przedmiotowego budynku oraz w liczbie 21 sztuk poza terenem działki inwestorskiej stosownie do § 27 ust. 2 ww. uchwały, z czego 17 miejsc postojowych zapewnionych zostanie w pasach drogowych ul. [...] i ul. [...] na podstawie zgód Burmistrza Miasta [...] wyrażonych w pismach z dnia: [...] października 2013r. (znak: [...]) i [... września 2014 r. (znak: [...]) oraz 4 miejsca postojowe zapewnione zostaną na działce nr ew. [...] w [...] za zgodą ich właściciela. Dokumentacja projektowa uzgodniona została:

22 1) w zakresie zgodności projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - bez uwag;

23 2) pod względem zgodności z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych - bez zastrzeżeń.

24 Zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji przyległego do drogi publicznej w zakresie możliwości włączenia do drogi gminnej – ul. [...] ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą została pozytywnie uzgodniona pismem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], wydanym przez Burmistrza Miasta [...].

25 Zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości została pozytywnie zaopiniowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) pismem z [...] czerwca 2015 r. znak: [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] GDDKiA zezwoliła na przebudowę (rozbudowę) zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do zakresu zmian zatwierdzonych niniejszą decyzją nie zachodziła konieczność dokonania ponownego uzgodnienia zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi krajowej.

26 Ilość miejsc postojowych w garażu podziemnym przedmiotowego budynku została zmniejszona w stosunku do liczby tych miejsc w zatwierdzonym decyzją Starosty nr [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...] projekcie budowlanym, zaś ww. zjazd o parametrach zjazdu publicznego, zgodnie

27 z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym oraz treścią mapy do celów projektowych, został już wykonany według odrębnego opracowania.

28 Część terenu przedmiotowej inwestycji w pasie wzdłuż drogi krajowej znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "A", wskazanej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2018 r. znak: [...], wydanym przez Kierownika Delegatury w [...] działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uzgodniono przedmiotową inwestycję pod względem konserwatorskim.

29 Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. F. (dalej: skarżący), kwestionując zapis dotyczący pozytywnego zaopiniowania i zezwolenia przez GDDKiA na przebudowę (rozbudowę) zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił bezpodstawne powoływanie się

30 na pozytywne zaopiniowanie zjazdu do działki nr [...], gdyż toczy się postępowanie o zmianę projektu organizacji ruchu w obrębie działek o numerach: [...] i [...] ze względu na kolizję zjazdów (zbyt mała odległość między zjazdami).

31 W uzasadnieniu odwołania nadmienił, że po wybudowaniu zjazdu do posesji nr [...] w listopadzie 2017 r. został zlikwidowany zjazd do działki nr [...], z której korzysta skarżący oraz najemcy [...]. Skarżący przedstawił szereg podjętych przez siebie czynności skierowanych do GDDKiA w kierunku poprawy błędnie wybudowanego zjazdu,

32 W piśmie z [...] kwietnia 2018 r., nazwanym również odwołaniem, skarżący poinformował, że decyzja GDDKiA z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] jest już nieaktualna, bowiem z pisma GDDKiA z [...] lutego 2018 r. znak: [...] wynika, że opracowany zostanie zamienny projekt organizacji ruchu w celu poprawy obsługi komunikacji jego nieruchomości. Jego zdaniem droga dojazdowa jest integralną częścią decyzji projektu budowlanego, a więc do czasu wydania nowej decyzji w sprawie zjazdu, powinno być wstrzymane przedmiotowe postępowanie.

33 Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

34 Wyjaśniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że dokonał stosownych sprawdzeń przedstawionych przez inwestora zmian w projekcie budowlanym i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 32-35 P.b. Za organem

35 I instancji ocenił, że przedmiotowy projekt zamienny jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne w zmienionej postaci nie narusza żadnego z przepisów P.b., decyzji

36 o warunkach zabudowy oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji umożliwiającej realizację inwestycji w zmienionej postaci.

37 Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewoda stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ponieważ kwestionowana budowa zjazdu z ulicy [...] nie jest przedmiotem skarżonej decyzji.

38 Powyższe potwierdza projekt zagospodarowania terenu, zawarty

39 w sporządzonym w listopadzie 2017 r. projekcie budowlanym pt.: "Rysunki zamienne do projektu budowlanego", zgodnie z którym zarówno parking jak i zjazd są projektowane wg. odrębnego opracowania (str. 7). Ponadto w części opisowej projektu zagospodarowania terenu autor wskazał, że nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ulicy [...], wykonany według odrębnego opracowania. Analogiczne zapisy widnieją na dwóch poprzednich planach zagospodarowania, tj. stanowiących załącznik do decyzji: Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] i Nr [...] z dnia [...] lipca 1015 r., znak: nr [...].

40 W ocenie organu odwoławczego, spór pomiędzy skarżącym a GDDKiA nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.

41 Od decyzji Wojewody skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wydawanie błędnych decyzji, nieprzystających do rzeczywistości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu ewidentnych naruszeń wielu przepisów budowlanych, które mają istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

42 W uzasadnieniu skargi ponownie wskazał, że nie ma prawidłowego wjazdu do jego posesji, ponieważ łuk wyjazdu z działki nr [...] zazębia się z wjazdem

43 i wyjazdem z działki nr [...]. Kwestionuje zaskarżoną decyzję, gdyż droga zjazdowa jest integralną częścią wydawania pozwolenia na budowę.

44 W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2019 r. (k.98-100 akt sądowych) pełnomocnik skarżącego uzupełniła skargę wskazując, że zaskarżona decyzja dodatkowo narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W tym zakresie podniosła, że wprawdzie nie obejmuje ona swoim zakresem wydania zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości oznaczonej nr [...], to jednak sposób zagospodarowania,

45 w szczególności lokalizacja parkingu oraz wjazdu do niego, spowodowała utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego oraz stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego. Jednocześnie zarzuciła naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego oraz przepisów Konstytucji RP: art. 20, art. 21, art. 64 w związku z art. 32 przez to, że kwestionowany sposób usytuowania przedmiotowego zjazdu powoduje spadek wartości działki skarżącego oraz trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na wynajmie lokali usługowych.

46 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

47 W piśmie procesowym z 28 stycznia 2019 r. (k.95-96 akt sądowych) pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, ponieważ proponowane zmiany w projekcie budowlanym nie dotyczyły wjazdu na teren inwestycji.

48 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

49 Skarga podlega oddaleniu.

50 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

51 o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

52 Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 36a ust. 1 P.b., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

53 Powyższy przepis określa zasadę, zgodnie z którą wykluczona zostaje możliwość odejścia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 55/18, publ. Lex nr 2560295, wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 644/2018, publ. Lex nr 2582998).

54 Zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 3 P.b., w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zatem wydanie decyzji (zmieniającej) na podstawie art. 36a ust. 1 P.b. podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35 P.b.). Oczywistym jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 P.b., może dotyczyć wyłącznie zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 w związku z art. 36a ust. 1 i ust. 3 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

55 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem należy mieć również na uwadze treść art. 35 P.b., w którym został określony zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu

56 w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Warto zwrócić uwagę, że organ ten został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną zamiennego projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest sprawdzenie zgodności zamiennego projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno - budowlanymi. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności zamiennego projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 P.b.) uprawnienia budowlane.

57 Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wszystkie ww. wymagania w przedmiotowym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione. Nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja została wydana

58 z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

59 Organy obu instancji w przedmiotowym postępowaniu badały przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego jedynie w zakresie objętym zmianami, na które składają się: rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne

60 i instalacyjne budynku, charakterystyczne parametry budynku, takie jak: powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, kubatura, nadbudowa części kondygnacyjnej w poziomie 2 piętra, przebudowa w zakresie zmiany geometrii rampy i jej zadaszenia, ukształtowanie terenu działki inwestora, w tym wielkości

61 i usytuowania projektowanych terenów utwardzonych, zestawienie powierzchni zagospodarowania terenu w granicach terenu opracowania oraz warunki zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku,

62 w tym zmiany ilości miejsc postojowych w garaży podziemnym z 68 na 66 sztuk tych miejsc.

63 Jak wynika z powyższego zestawienia, kwestionowany przez skarżącego zjazd z drogi krajowej, w szczególności w zakresie jego geometrii, nie jest przedmiotem skarżonej decyzji; znajduje się on poza granicami terenu opracowania, wskazanymi na rysunku projektu zagospodarowania terenu, na działce nr [...], która nie była ujęta w decyzji Starosty, jak również we wniosku inwestora. Stąd zarzuty skarżącego odnoszące się do tego zjazdu nie znajdują uzasadnienia

64 w przedmiotowej sprawie.

65 Niezasadny jest również zarzut skarżącego, że sposób lokalizacji parkingu oraz wjazdu do niego spowodował utrudnienia w korzystaniu z jego nieruchomości nr [...], ponieważ przedmiotowe rysunki zamienne, a tym samym kontrola organów pod względem zgodności z prawem, nie dotyczyła tych kwestii. Zarówno projektowany parking, jak i projektowany zjazd są objęte odrębnym opracowaniem (strona 7 projektu budowlanego zamiennego). Organy w przedmiotowej sprawie są ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2641/17, publ. Lex nr 2548975). Nie mogą wykroczyć ze swoją kontrolą poza zakres projektu zamiennego, ponieważ

66 w pozostałym zakresie mamy do czynienia z ostateczną decyzją Starosty z [...] października 2014 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zmienioną już raz decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 478/2018, publ. Lex nr 2503201).

67 Jak wynika z pisma z [...] stycznia 2019 r. skarżący ma jednak świadomość, że zaskarżona decyzja nie dotyczy spornego wjazdu. W aktach administracyjnych znajduje się nawet jego wniosek z [...] stycznia 2018 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę nowo wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w [...] (ul. [...], działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz korespondencja z GDDKiA w tym zakresie. To do zarządcy drogi krajowej nr [...] skarżący powinien kierować wszelkie wnioski, zapytania i pisma związane ze zmianą organizacji ruchu na spornym odcinku tej drogi, obejmującym zjazd do jego działki. Poza przedmiotowym postępowaniem powinny być również podejmowane ewentualne próby ugodowe skarżącego i inwestora w tym zakresie.

68 W ocenie Sądu, organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W swoim postępowaniu uwzględniły również art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., z którego wynika, że w procesie budowlanym należy zapewnić poszanowane, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący był stroną przedmiotowego postępowania z wszystkimi należnymi mu w tym zakresie prawami.

69 Wobec niewątpliwych ustaleń, że kwestionowana budowa zjazdu nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie ma mowy o uwzględnieniu zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP i kodeksu cywilnego.

70 Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.