Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1393/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1393/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) postanowieniem z [...] maja 2020r. [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r. poz. 570) - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza G. z dnia [...] marca 2020r. [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności planowanej budowy wiaty tymczasowej na 180 dni oraz na 5 lat na działce nr ew. [...] we wsi O. z planem zagospodarowania przestrzennego wsi O.- uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2000r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., poz. [...])

3 Organ wskazał, że zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). K.p.a. ogólnie reguluje przesłanki wydawania zaświadczeń, jednak nie uwzględnia zaświadczeń uregulowanych w przepisach szczególnych np. zaświadczenia z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak przyjął organ I instancji. W zaświadczeniu tym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy wykraczają poza reguły art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012r., sygn. II OSK 1271/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

4 Dalej SKO zaznaczyło, że planowana jest budowa na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego - uchwale nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] września 2000r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., poz. [...]) symbolem MU/UK/ZP o przeznaczeniu podstawowym - zieleń parków zabytkowego parku dworskiego z XIX w z dworem wpisanym imiennie do rejestru zabytków i przeznaczeniu uzupełniającym: funkcje mieszkaniowe i usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb działki. W granicach ww. terenu plan ustala m.in.: zachowanie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej parku, lasu, cieków wodnych; zakaz lokalizacji reklam i innych znaków informacyjno plastycznych bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zakazuje parcelacji i podziałów wewnętrznych terenu. Dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu. Dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych, ale w istniejących już obiektach.

5 Z dokumentów wynika, że obiekt ma być demontowany i użytkowany sezonowo i ma zabezpieczać przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi podczas spotkań plenerowych. Obiekt miałby być posadowiony w otoczeniu pałacu w Opypach, a nie w istniejących już obiektach.

6 Organ wskazał, że plan wprawdzie nie reguluje lokowania tymczasowych obiektów budowlanych, jednak dopuszcza nieuciążliwe funkcje usługowe, ale w istniejących już obiektach, a za taki nie można uznać obiektu planowanego.

7 Dalej zaznaczył, że w drodze wydania zaświadczenia nie rozstrzyga się żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje stosunku prawnego. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z dnia 26 lutego 20Dr., sygn. akt I OSK 1778/11. LEX nr 1311429). Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" nie może być rozumiana jako tworzenie podstawy do wystawienia zaświadczenia.

8 Skargę na to postanowienie złożył P. sp. z o.o. z siedzibą w O., zarzucając naruszenie:

9 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

10 a) art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 219 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaświadczenia o niezgodności z planem, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują wydawania zaświadczeń odmownych oraz utrzymanie w mocy zaświadczenia, mimo że obiekt jest zgodny z MPZP;

11 b) art. 7 k.p.a.. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i dokonanie jego błędnej oceny, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z MPZP;

12 c) art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez SKO merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz przyjęcie za własne ogólnikowych stwierdzeń organu I instancji;

13 d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia należytego, zgodnego z przepisami uzasadnienia, które jednoznacznie objaśniałoby stronie tok rozumowania SKO;

14 e) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistych przyczyn, dla których SKO uznało, że inwestycja jest niezgodna z planem, co jest równoznaczne z niezbadaniem stanu faktycznego i prawnego oraz istoty sprawy oraz rażącym naruszeniem zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej, podczas gdy organ miał obowiązek wskazać przyczyny, dla których stwierdził niezgodność z MPZP;

15 2) naruszenie praw a materialnego tj.:

16 a) art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020 poz. 293 ze zm. -u.p.z.p.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z MPZP, podczas gdy obiekt ma charakter tymczasowy - ma być demontowalny i użytkowany sezonowo, pełniąc funkcje zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi oraz realizowany w otoczeniu istniejącego pałacu, a MPZP dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych w istniejących obiektach;

17 b) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie, że interpretacja MPZP winna być dokonywana z uwzględnieniem prawa właściciela do zabudowy, a wszelkie wątpliwości interpretowane na korzyść strony.

18 Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem sposobu jej załatwienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

19 Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżąca podniosła, że organ uprawniony był do wydania, w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje ww. przepis. Przepis ten nie przewiduje wydawania zaświadczeń "w przedmiocie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko "o zgodności" z ustaleniami tego planu. Natomiast w przypadku niezgodności z ustaleniami miejscowego planu właściwym rozstrzygnięciem byłoby wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Niemniej, w tej sprawie, nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Tymczasem Burmistrz wydał zaświadczenie wskazując, że zamierzony sposób użytkowania jest niezgodny z planem. Organ zastosował zatem rozstrzygnięcie, które nie odpowiada dopuszczalnym formom rozstrzygania w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i jest wewnętrznie sprzeczne. Wydano bowiem zaświadczenie, ale negatywne, tożsame z odmową wydania zaświadczenia. Rozstrzygnięcia są zatem w oczywisty sposób błędne i naruszają nie tylko art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., ale są także rażąco sprzeczne z zasadami, o których mowa w art. 6, 8 i 11 k.p.a.

20 SKO nie przeprowadziło ponownie postępowania wyjaśniającego. Wskazało jedynie arbitralnie, że obowiązujący plan nie reguluje kwestii dotyczących lokowania tymczasowych obiektów budowlanych, jednakże dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych ale w istniejących już obiektach, za taki nie można zaś uznać obiektu planowanego. Organ odwoławczy w zasadzie powtórzył stanowisko organu I instancji, nie dokonując własnych ustaleń. Naruszył zatem zasadę dwuinstancyjności. Dalej skarżąca, w kontekście art. 15 k.p.a., obszernie przedstawiła obowiązki organu odwoławczego. .

21 Ponadto, w ocenie strony, uzasadnienie postanowienia nie daje możliwości ustalenia intencji organu i budzi poważne wątpliwości. Organ, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z art. 7. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje ich wadliwością, jako naruszających art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sprawie organ całkowicie pominął część zarzutów zażalenia.

22 Skarżąca zwróciła uwagę, że w sentencji postanowienia SKO wskazało, że utrzymuje w mocy "postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia". Tymczasem zażalenie dotyczyło "zaświadczenia o niezgodności z miejscowym planem". SKO nie odniosło się zatem do aktu organu I instancji.

23 Zdaniem strony, inwestycja jest zgodna planem. Stosownie do § 27 ust. 1 pkt 2 przeznaczeniem uzupełniającym tego obszaru są funkcje mieszkaniowe oraz usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej. Obiekt ma mieć charakter tymczasowy - ma być demontowany i użytkowany sezonowo. Ma zabezpieczać przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi podczas spotkań plenerowych. Ma stać w otoczeniu pałacu, a więc w istniejącym obiekcie. Plan nie reguluje wprost kwestii "tymczasowych obiektów budowlanych". Pozwala jednak na realizację różnych przedsięwzięć, pod warunkiem spełnienia wymogów, które skarżąca spełniła. Ponadto plan zawiera różne zakazy np. w § 28 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 zakazuje stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz budowy napowietrznych sieci zasilających. Gdyby plan wyłączał możliwość stawiania określonych obiektów, to wskazałby to wyraźnie.

24 Skarżąca dodała, że przed załatwieniem sprawy organ I instancji przedstawił jej pisemną interpretację przepisów, zgodną z powyższą argumentacją. W piśmie z 14 stycznia 2019 r. wskazał wprost, że możliwość realizacji inwestycji jest uzależniona od uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co spełniono. Odmawiając wydania zaświadczenia organy naruszyły zatem "zasadę pogłębiania zaufania obywateli".

25 Zdaniem spółki naruszono ponadto art. 6 ust. 2 u.p.z.p, pominięto bowiem, że wszelkie wątpliwości dotyczące interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy interpretować na korzyść strony.

26 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

27 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

28 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

29 W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo błędnego powołania w postanowieniach organów obu instancji art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane jako jednej z podstaw prawnych wydania zaświadczenia.

30 Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca wnioskiem z 26 listopada 2019r. domagała się wydania zaświadczenia – na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane - o zgodności opisanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa nie dotyczyła zatem zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanym w postępowaniu legalizacyjnym zobowiązał skarżącą m.in. do dostarczenia zaświadczenia o zgodności rozbudowy Pałacu [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

31 Podkreślić zatem należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i znajduje zastosowanie do wszystkich wniosków dotyczących urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to zatem postępowanie o szerokim zakresie podmiotowym i obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej oraz podmioty, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa.

32 Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.), na mocy którego organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do przedstawienia m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

33 Na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

34 Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że wydawanie zaświadczeń - co do zasady – opiera się na posiadanych przez organ danych zawartych w ewidencji, rejestrach i innych zbiorach oraz oceny, czy odnoszą się one do wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga.

35 Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do urzędowego potwierdzenia treści dokumentów zgromadzonych przez organ.

36 W świetle zarzutów skargi podkreślić również trzeba, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego), albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia.

37 Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na swój interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści.

38 Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą spółkę treści, to jest w zakresie zgodności opisanej inwestycji z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] września 2000r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., poz. [...]) jest prawidłowa.

39 Działka o nr ew. 153 położona jest bowiem na terenie oznaczonym w planie symbolem MU/UK/ZP. W rozdziale 3 pkt IV pt. Teren zabudowy mieszkaniowo usługowej w parku dworskim - MU/UK/ZP w § 27 ust. 1 plan ustala m.in. przeznaczenie podstawowe zieleń parkowa zabytkowego parku dworskiego z XIX w. z dworem wpisanym imiennie do rejestru zabytków (1); przeznaczenie uzupełniające –funkcje mieszkaniowe i usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb działki (2); plan zachowuje dwór i inne obiekty (4); zachowanie układu przestrzennego parku, ochronę drzewostanu, drzew pomni, drzew projektowanych pomników przyrody, zespołu stawów i układu hydrograficznego rzeki R. (8). Natomiast w § 27 ust. 2 plan dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu.

40 Z zapisów planu dla tego terenu, wynika zatem wprost, że dopuszczalne jest lokowanie wyłącznie funkcji usługowych nieuciążliwych i tylko pod warunkiem, że będą one usytuowane w już istniejących obiektach.

41 Przedmiotowy obiekt warunków powyższych nie spełnia. Z akt sprawy wynika bowiem, że stanowi dobudowę do Pałacu [...], połączoną za pomocą łącznika komunikacyjnego prowadzącego do drzwi wejściowych pałacu, która nie nadaje się do przeniesienia w inne miejsce bez uprzedniej rozbiórki (tak postanowienie PINB w Powiecie G. z [...] maja 2019r. nr [...]). Wbrew stanowisku skarżącej usytuowanie wiaty "w otoczeniu pałacu" nie jest równoznaczne z jej posadowieniem w istniejącym obiekcie.

42 Z podanych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego.

43 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.