Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., VIII SA/Wa 876/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., VIII SA/Wa 876/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 2 punkt 2, art.17 ustęp 1 a, art. 20 ustęp 3, art. 23, art. 24 ustęp 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz.992, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2005 r. Nr 105, poz. 881, ze zm.), odmówił B. K. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenia: emerytalne, rentowe i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z koniecznością opieki nad babką M. J.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że M. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. w dniu [...] kwietnia 2011 r. Ma 2 córki i syna (osoby spokrewnione w pierwszym stopniu), wymaga stałej opieki, którą sprawuje wnuczka B. K., zobowiązana do alimentacji babki w dalszym stopniu. W związku z tym faktem od 2 lat skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako bezrobotna, wychowuje troje dzieci w wieku: [...],[...] i [...] lat. Jej rodzina utrzymuje się z dochodów męża. Organ I instancji, analizując całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że córka M. J.– G. K. ma [...] lata, zamieszkuje w J. gmina Z., jest po operacji stawu biodrowego, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale jeszcze pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy w Politechnice [...] w R.. Z tych względów nie może opiekować się swoją matką, ale na opiekunkę wskazała bratanicę – B. K.. Druga córka M. J.– T. P. ma [...] lat, nie pracuje, pobiera zasiłek przedemerytalny, mieszka razem z matką, ale nie może sprawować nad nią opieki z uwagi na swój stan zdrowia. Posiada niewielkiego stopnia niedowład kończyny prawej górnej, leczy się neurologicznie od kwietnia 2009 r., ma zmiany zwyrodnieniowe odcinka szyjnego i przepukliny w kręgosłupie szyjnym. T. P. potwierdziła fakt, że od pewnego czasu opiekę nad matką przejęła skarżąca i wyraziła zgodę na jej dalsze sprawowanie. Syn M. J.– J. J. (ojciec skarżącej) ma [...] lat, pobiera świadczenie emerytalne, jest zameldowany w R., obok nieruchomości matki, ale rzadko tam przebywa, bo na stałe zamieszkuje z przyjaciółką w innym miejscu. Nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, ponieważ z uwagi na rozwód z żoną jest skłócony z rodziną. W ocenie organu I instancji stan zdrowia G. K., pozostawanie przez nią w zatrudnieniu i zamieszkiwanie w innej miejscowości, stan zdrowia T. P. oraz konflikt J. J. z rodziną nie skutkują przeniesieniem obowiązku alimentacyjnego na osobę spokrewnioną w dalszym stopniu, ani też nie uprawniają innej osoby do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ustęp 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

3 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. K. podnosząc, że organ dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego, ponieważ zebrany materiał dowodowy pozwala uznać, iż istnieją obiektywne powody, dla których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie mogą sprawować opieki, co z kolei pozwala zastosować przepis art. 17 ustęp 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, a organ nie w pełni wywiązał się z obowiązku ustalenia stanu faktycznego, ponieważ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego.

4 Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

5 w R. (dalej: "organ II instancji" lub "SKO"), decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanego dalej: "k.p.a"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji skarżąca nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności w stosunku do M. J.: zobowiązanymi do opieki nad nią są jej dzieci. Prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji z bliższego pokrewieństwa. Do takich sytuacji należy zaliczyć: posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy, które to sytuacje w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W prawdzie G. K. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale nie przeszkadza jej to w kontynuacji zatrudnienia. Odnośnie T. P., to z akt nie wynika, aby była osobą niepełnosprawną. Ponadto jest osobą niepracującą i mieszka w tym samym domu, co matka M. J.. Może więc sprawować nad nią opiekę. Wskazana przez J. J. okoliczność, iż jest skłócony z rodziną, nie zwalania go z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. W ocenie SKO, wskazane przez dzieci M. J. okoliczności, nie są wystarczające do stwierdzenia braku możliwości sprawowania opieki nad matką. Nie można więc przyjąć, że osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nie mogą jej sprawować.

6 W konkluzji organ wywiódł, że występujący w sprawie stan faktyczny nie wskazuje na obiektywną niemożność sprawowania opieki nad babką przez jej dzieci, a tylko tego rodzaju okoliczności mogą zdecydować o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego dalszemu stopniem krewnemu.

7 Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze podniosła, że w istniejącej sytuacji, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą zrezygnować z wykonywanej pracy, gdyż uzyskiwane przez nich wynagrodzenie stanowi podstawę utrzymania ich rodzin, a opiekę chce sprawować inna osoba, zobowiązana do opieki w dalszej kolejności, to jest oczywiste, że interes społeczny wymaga, aby jej przyznać świadczenie pielęgnacyjne i zapewnić opiekę osobie niepełnosprawnej, gdy osoby legitymujące się w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nie są w stanie tej opieki sprawować. Ponadto skarżąca powołała się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 listopada 2010 r. (II SA/Lu 600/2010).

8 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstawy do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

11 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

12 W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

13 Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

14 Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy

15 o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 ustęp 1 stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz.59, ze zm., zwanej dalej "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ustęp 1 "a" ustawy

16 o świadczeniach rodzinnych, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne,

17 w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ustępie 1. Kodeks rodzinny

18 i opiekuńczy w art. 128 ustala kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone

19 z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przez pryzmat tych regulacji należy interpretować art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych.

20 Zdaniem Sądu, z literalnego brzmienia w/w przepisu wynika, że ustawodawca nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych, niż spokrewnionych w pierwszym stopniu. Z pewnością taką przeszkodą będzie zły stan zdrowia lub pozostawanie w zatrudnieniu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, co umożliwia wówczas starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji

21 w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., III SA/Kr 1048/10, LEX nr 852469). Interpretacja obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności nie może być dokonywana zawężająco, np. przez zobowiązywanie przez organ do wykazania złego stanu zdrowia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, całkowitej niezdolności do pracy, czy też niezdolności do samodzielnej egzystencji. Sąd

22 w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela wywody zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 grudnia 2010 r. (III SA/Kr 931/10), iż negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana zawężająco, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny

23 i opieki nad osobą faktycznie tej opieki wymagającą. Wykładnia tego przepisu winna iść w tym kierunku, aby osoby posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, lecz z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu ich stanu zdrowia, "nie będących w stanie sprawować opieki", powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają.

24 Dlatego organy administracyjne w każdej tego rodzaju sprawie indywidualnie zobowiązane są do szczególnej wnikliwości w ustalaniu stanu faktycznego. Przy ocenie, czy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki" organ winien wziąć pod uwagę w szczególności: wiek, stan zdrowia, indywidualną sytuację rodzinną i dochodową, czy też miejsce zamieszkania osoby spokrewnionej

25 w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Lu 600/10, LEX nr 753908).

26 Wnikliwości w ustalaniu stanu faktycznego zabrakło, zdaniem Sądu,

27 w przedmiotowej sprawie, bowiem w tak istotnych kwestiach dla osób wymagających pomocy oraz tych, które zdecydowały się ją świadczyć, jakim jest przyznanie pomocy pieniężnej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, organy powinny przeprowadzić

28 w ramach postępowania wyjaśniającego wywiad środowiskowy, zgodnie z art. 23 ustęp 4 "aa" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7

29 i 77 § 1 k.p.a., a organ ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne czynności proceduralne w celu zebrania tego materiału dowodowego. Obowiązki te ciążą zarówno na organie I, jak i II instancji.

30 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w drodze wywiadu środowiskowego ustalić okoliczności mające wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, a w szczególności:

31 - czy dzieci M. J. nie są w stanie sprawować opieki nad matką

32 w rozumieniu art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych,

33 - jaki jest pełny zakres codziennej opieki nad niepełnosprawną,

34 - czy czynności opiekuńcze przy matce może (ze względu na swoje schorzenia) wykonywać mieszkająca z nią córka T. P.,

35 - czy córka G. K. może zrezygnować z pracy w celu sprawowania opieki nad matką (jaka jest jej sytuacja rodzinna i finansowa) i czy ta opieka jest możliwa przy istniejących u niej schorzeniach,

36 - w jakich relacjach rodzinnych M. J. pozostaje ze swoimi dziećmi,

37 - gdzie mieszka J. J., czy odwiedza matkę,

38 - kto i w jakim zakresie faktycznie sprawuje opiekę nad M. J..

39 Przeprowadzony wywiad (wywiady) oraz inne zebrane dowody w sprawie będą podstawą dla organów dokonania właściwej oceny przedmiotowej sprawy, przy uwzględnieniu wykładni art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

40 Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy administracji publicznej naruszyły w/w przepis prawa materialnego przez dokonanie zawężającej wykładni tego artykułu oraz przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i "c" oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak

41 w sentencji wyroku.