Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., VIII SA/Wa 677/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., VIII SA/Wa 677/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi z dnia [...] września 2009 r. (data złożenia w urzędzie pocztowym – [...] września 2009 r.) wniesionej przez S. P. jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia

3 [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lipca 2007 r. Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich.

4 Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

5 Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. S. P. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie mu uprawnień kombatanckich w związku z prowadzeniem działalności w "[...]" w okresie od stycznia 1943 r. do 1945 r. na terenie gm. L.

6 Decyzją z [...] lipca 2007 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa o kombatantach" odmówił przyznania stronie uprawnień kombatanckich. Do wniosku dołączył rekomendację Związku Kombatantów R.P.

7 i Byłych Więźniów Politycznych Zarządu Miejsko – Gminnego w L. z dnia [...] maja 2007 r. (k-[...] akt administracyjnych).

8 W uzasadnieniu decyzji podano, że z oświadczeń świadków F. W. i W. B., jakie załączył do swojego wniosku S. P. wynika, że jego działalność w oddziale partyzanckim miała charakter udzielania pomocy, a nie pełnienia służby w "[...]". Takie zachowanie, choć godne pochwały nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Nadto, wnioskodawca nie udowodnił także w sposób wiarygodny złożenia przysięgi wojskowej, co jest warunkiem podstawowym pełnienia służby w podziemnej organizacji wojskowej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach.

9 S. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że w miesiącu styczniu 1943 r. składał przysięgę wojskową Komendantowi III Obwodu "[...]" I. J. G. ps. "[...]" w obecności żołnierzy F. W. oraz M. M. Obecni byli w tym czasie M. C. i S. G. Dodał, że nałożone na niego przez dowódcę

10 i przełożonych rozkazy wypełniał należycie i obowiązkowo. Był młodym żołnierzem

11 i jego działalność polegała na tym samym co robili młodzi żołnierze AK w czasie Powstania W..

12 Rozpatrując ponownie wniosek, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów

13 i Osób Represjonowanych zwrócił się z prośbą o opinię w kwestii przynależności

14 i działalności S. P. w latach 1943 -1945 w "[...]" do Zarządu Głównego Ogólnopolskiego Związku Żołnierzy [...] w W. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazano, że opinia Zarządu w sprawie S. P. na temat działalności w "[...]" w okresie II wojny światowej nie może być jednoznaczna. Fakty podane przez zainteresowanego w życiorysie i kwestionariuszu oraz oświadczeniach świadków są ogólnikowe i mało przekonujące. Ponadto, jako Ogólnopolski Związek Żołnierzy [...], Zarząd wymaga opinii organizacji miejscowej "[...]" (k-[...] akt administracyjnych).

15 Do pisma z dnia [...] lutego 2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym

16 w dniu [...] marca 2008 r.) skarżący dołączył kolejną rekomendację Związku Kombatantów R.P. i Byłych Więźniów Politycznych Zarządu Miejsko – Gminnego

17 w L. z dnia [...] maja 2007 r. (k-[...] akt administracyjnych).

18 W dniu [...] marca 2008 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał decyzję Nr [...] o utrzymaniu w mocy własnej decyzji. Podstawę decyzji stanowił art.127 § 3 i art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że S. P. jako łącznik przenosił ulotki, rozkazy, żywność oraz leki. Wykonywanie tego rodzaju czynności na rzecz ugrupowań zbrojnych nie można traktować jako służby w tych ugrupowaniach, a tylko za nią przysługują w świetle ustawy o kombatantach uprawnienia kombatanckie. W ocenie organu wnioskodawca nie wchodził w skład organizacji konspiracyjnej i nie pełnił w niej służby, lecz co najwyżej mógł z nią współpracować, wykonując na jej rzecz czynności pomocnicze. Współpraca z organizacją, zgodnie z ustawą o kombatantach jak i orzecznictwem sądów administracyjnych nie może być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich. Nadto, S. P. jako kilkunastoletnie dziecko nie mógł pełnić służby w organizacji konspiracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Z punktu widzenia obowiązujących w "[...]" zasad wnioskodawca nie mógł składać przysięgi i być członkiem podziemnej organizacji wojskowej. Wprawdzie w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach ustawodawca nie wprowadza granicy wieku jako warunku przyznania uprawnień, jednakże konieczne jest wykazanie, że osoba ubiegająca się o uprawnienia pełniła służbę w organizacji – zaś możliwość pełnienia służby wiązała się ściśle z osiągnięciem odpowiedniego wieku. Ponadto należy zauważyć, że dla ZWZ – AK obowiązująca była instrukcja gen. K. S. z dnia

19 [...] grudnia 1939 r., z której wynikało, iż członkiem ZWZ – AK może być każdy P. nieposzlakowanej czci poczynając od lat 17-tu, który cele organizacji przyjmie za swoje, podda się bez zastrzeżeń regulaminowi oraz złoży przepisaną przysięgę.

20 W późniejszym okresie granice wieku dla osób wstępujących do organizacji obniżono do ukończenia 16 roku życia. Zatem z punktu widzenia obowiązujących

21 w "[...]" zasad, S. P. nie mógł, według organu, składać przysięgi i być członkiem podziemnej organizacji wojskowej. Ponadto organ stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należało odmówić wiarygodności oświadczeniom świadków, jakie przedstawił wnioskodawca. Powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.11.2004 roku, sygn. II SA/Bk 636/04, z którego wynika, że dowody z zeznań świadków, dotyczące zdarzeń sprzed 60 lat mają niską wartość dowodową, zarówno ze względu na znaczny upływ czasu, subiektywizm świadków, a często i zamiar pomocy w uzyskaniu świadczeń związanych ze statusem kombatanta.

22 Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. wydanym w sprawie o sygn.

23 akt VIII SA/Wa 177/08, na skutek wniesienia skargi przez wnioskodawcę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przyjął, iż decyzja z dnia [...] marca 2008 r. Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jako organu II instancji została wydana

24 z naruszeniem przepisów dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, gdyż nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Sąd wskazał, że organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 136 k.p.a., polegającego na przesłuchaniu świadków wskazanych szczegółowo przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na okoliczność złożenia przez niego przysięgi wojskowej, tym samym pełnienia służby w organizacji. Ponadto zauważył, że jeden ze wskazanych świadków złożenia przysięgi wojskowej przez S. P., F. W. jest jedną z dwóch osób których oświadczeniom organ odmówił wiarygodności w swojej decyzji. Według Sądu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych tym samym zrezygnował z uzupełniającego przesłuchania tego świadka na okoliczności potwierdzające pełnienie służby przez skarżącego w "[...]", pomimo tego że zeznania tego świadka mogłyby wyjaśnić pewne wątpliwości istniejące w sprawie. Zdaniem Sądu stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ II instancji winien przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe, gdyż nie powinien kierować się jedynie interesem indywidualnym, ale również interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.

25 Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2007 r. o odmowie przyznania S. P. uprawnień kombatanckich.

26 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż kierując się zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyżej powołanym wyroku 2008 r., rozważał możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka F. W., jednakże okazało się to niemożliwe z uwagi na jego zgon w dniu [...] czerwca 2007 r. Natomiast co do oświadczeń pozostałych świadków, organ przeprowadził dowód z przeglądu akt administracyjnych F. W. i W. B. oraz M. M., który miał być świadkiem złożenia przysięgi przez zainteresowanego w styczniu 1943 r. W ocenie organu świadek F. W. nie mógł posiadać wiedzy, co do charakteru działalności skarżącego w organizacji konspiracyjnej, gdyż jako łącznik z innego oddziału (świadek ten prowadził działalność pod dowództwem J. Ł. ps. "[...]") nie mógł posiadać wiedzy co do przydziału organizacyjnego skarżącego czy wykonywanych przez niego czynności. Według organu analiza materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych W. B. daje podstawy do twierdzenia, iż jako łączniczka nie mogła mieć jakiejkolwiek wiedzy odnośnie zaprzysiężenia skarżącego, ani posiadanego przez niego przydziału organizacyjnego. Z tego też względu organ odstąpił od przesłuchania świadka W. B. Natomiast z zaświadczenia Nr [...], wydanego w dniu [...] stycznia 1983 r. przez Zarząd Wojewódzki ZBoWiD w R. wynika, iż M. M. pełnił służbę w [...] od [...] grudnia 1943 r. do [...] stycznia 1945 r. W ocenie organu nieprawdopodobny wydaje się być zatem fakt uczestnictwa M. M., jako osoby spoza "organizacji" przy składaniu przysięgi przez stronę styczniu 1943 r., co z kolei także rzutuje na wiarygodność oświadczeń składanych przez S. P. co do okoliczności złożenia przez niego przysięgi. Ponadto organ podniósł, iż w celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności zwrócił się o opinię do Instytutu Pamięci Narodowej oraz Ogólnopolskiego Związku Żołnierzy BCH w przedmiocie działalności "[...]" na terenie powiatu lipskiego w latach 1943-1945. Instytut Pamięci Narodowej (Delegatury w K. i R.) nie odnalazł informacji na temat działalności "[...]" w powiecie lipskim w okresie 1943-1945 (k - [...],[...] akt administracyjnych). Również Zakład Historii Ruchu Ludowego poinformował organ, iż nie posiada w swoich zasobach archiwalnych informacji na temat działalność "[...]" w gminie L. (k.- [...] akt administracyjnych). Zważywszy na powyższe organ uznał, iż skarżący nie wchodził w skład organizacji konspiracyjnej "[...]" i nie pełnił służby w organizacji, lecz co najwyżej mógł współpracować z organizacją wykonując na jej rzecz czynności pomocnicze. Współpraca z organizacją zgodnie z przepisami ustawy

27 o kombatantach, jak i z orzecznictwem sądów administracyjnych nie może być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny w latach 1939-1945. Przesłanką decydująca o tytule do przyznania uprawnień kombatanckiej jest "służba" nie zaś jakakolwiek "współpraca". Organ uznał, iż skarżący w toku postępowania nie uprawdopodobnił żadnej przesłanki niezbędnej to potwierdzenie okoliczności pełnienia służby w oddziale partyzanckim, w związku z czym w ocenie organu do skarżącego nie ma zastosowania przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach.

28 W skardze na powyższą decyzję S. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Wskazał, iż "wywody zawarte

29 w zaskarżonej decyzji są ogólnikowe, obiegowe, niemerytoryczne, przygotowane bez należytej staranności i wiedzy". Ponadto podniósł, iż w czasie zaprzysiężenia

30 w styczniu 1943 r. nie mógł pytać jakie funkcje w [...] pełnili F. W., W. B., M. M. Z uwagi na prowadzoną działalność konspiracyjną nie mógł wiedzieć do jakich oddziałów oni należeli.

31 W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

33 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym

34 i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

35 Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają

36 w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

37 Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać,

38 iż jest ona zasadna.

39 Ponadto w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

40 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

41 Organ, ponownie rozpoznając sprawę, nie wykonał wszystkich zaleceń wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu z dnia 10 września 2008 r. Organ ograniczył się do przestawienia, dlaczego nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadka F. W. (bo nie można było go przeprowadzić z uwagi na zgon świadka) oraz świadków: W. B.

42 i M. M. Przeprowadzenie dowodu z akt dotyczących przyznania uprawnień nie mogło być wystarczającą podstawą do odstąpienia od przesłuchania dwóch ostatnich świadków. Organ dysponując oświadczeniem W. B. sprzecznym z informacjami wynikającymi z akt administracyjnych dotyczących jej wniosku, winien był przesłuchać tego świadka. Organ winien był przesłuchać także świadka M. M. i porównać jego zeznania z materiałami zawartymi w aktach administracyjnych, dotyczącymi jego wniosku. Osoby te ubiegając się o przyznanie uprawnień kombatanckich, nie musiały wypowiadać się w kwestii ewentualnej działalności kombatanckiej S. P.

43 Organ, nie przeprowadzając postępowania co do tych osób w sposób wyżej wskazany, dokonał niekorzystnej dla skarżącego oceny materiału dowodowego. Nie odniósł się przy tym do rekomendacji Związku Kombatantów R.P. i Byłych Więźniów Politycznych Zarządu Miejsko – Gminnego w L. z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia

44 [...] lutego 2008 r. (k-[...] i [...] akt administracyjnych). Nadto Ogólnopolski Związek Żołnierzy [...] Zarząd Główny w W. w piśmie z dnia

45 [...] stycznia 2008 r. nie wraził opinii co do działalności w "[...]" skarżącego z uwagi na zbytnią ogólnikowość oświadczeń F. W. i W. B. oraz życiorysu wnioskodawcy (k-[...] akt administracyjnych).

46 Opisane czynności organu nie tylko, że nie stanowiły wykonania zaleceń wyroku WSA, ale także spowodowały naruszenie zasady wynikającej z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nie tylko, że nie został zebrany cały materiał dowodowy, to zebrany materiał dowodowy nie został w wyczerpujący i rzetelny sposób oceniony.

47 Powoływanie się na orzecznictwo sądowe nie mogło zastąpić rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z wyżej powołanymi wymogami.

48 Ponadto należy zauważyć, że przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych F. W., W. B. i M. M. nastąpiło z naruszeniem reguł wynikających z k.p.a., to jest z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. Organ nie dołączył do akt niniejszego postępowania akt administracyjnych dotyczących wyżej powołanych osób ani nie sporządził protokołu z przeprowadzenia czynności przeglądania tych akt. Dopiero w skarżonej decyzji zawarł informację o przeprowadzeniu przeglądu tych akt. W ten sposób uniemożliwił sądowi kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tej czynności oraz prawidłowości oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przeprowadzając powyższy dowód naruszył uprawnienia skarżącego, który również dopiero z decyzji dowiedział się tej czynności i nie miał żadnej możliwości odniesienia się do niej, chociażby z tego powodu, iż nie jest wiadomym, kiedy został przegląd akt dokonany. Takim postępowaniem organ naruszył także zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a., tj. umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych.

49 Niezależnie od powyższego, organ także nie wyjaśnił w decyzji, dlaczego nie przeprowadził dowodu z przesłuchania pozostałych świadków wskazanych przez skarżącego: M. C. i S. G., mimo że konieczność ich przesłuchania zalecił także Sąd w wyroku z 10 września 2008 r.

50 Odnosząc się do powołanych przez organ orzeczeń, należy przypomnieć za WSA w jego wyroku z dnia 10 września 2008 r., że Naczelny Sąd Administracyjny

51 w wyroku z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 117/05, LEX 188689 orzekł, iż "Wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia, to jednak nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tym bardziej, że w sprawach

52 o przyznanie uprawnień kombatanckich, często z uwagi na upływ czasu, jak również konspiracyjny charakter prowadzonej działalności, przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie tej działalności jest utrudnione. W takich szczególnie sytuacjach obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie."

53 Kierując się powyższym, organ powinien przeprowadzić uzupełniające

54 i zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. postępowanie dowodowe, co dopiero umożliwi prawidłowe przeprowadzenie ustaleń, a w konsekwencji ocenę wniosku S. P.

55 W tej sytuacji, uznając iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, na mocy

56 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

57 Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.