Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., VIII SA/Wa 1094/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., VIII SA/Wa 1094/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni, uprawniona) od decyzji Burmistrza Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], odmawiającej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, niedziele i święta, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

3 Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz przyznał skarżącej świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych

4 w zakresie: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieka higieniczna wg. Załącznika nr 1 do decyzji, w okresie od 1 września 2016 r. do 28 lutego 2017 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu, tj. od poniedziałku do piątku, po

5 3 godziny dziennie. Jednocześnie w punkcie 5 decyzji organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy w powyższej formie w dni wolne od pracy, tj. w soboty,

6 niedziele i święta.

7 Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz wskazał, że pomoc ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej: MOPS) dla skarżącej przez 5 dni w tygodniu jest adekwatna do potrzeb podopiecznej. Skarżąca ma dwoje dorosłych dzieci, które nadal świadczą lub zapewniają jej niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy opiekunki, tj. w soboty, niedziele i święta.

8 Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że dzieci nie wycofały się ze złożonych zobowiązań.

9 W odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę decyzji w zakresie punktu 5, nie zgadzając się ze stanowiskiem Burmistrza, że w dni wolne od pracy i święta opiekę muszą zapewnić jej dzieci. Podniosła, że jej schorzenia wymagają całodobowej opieki zarówno w dni robocze, jak i we wszystkie dni świąteczne. Taka sytuacja trwa nieprzerwanie od marca 2014 r. Oczekuje więc pomocy od opiekunek MOPS w dni wolne od pracy i święta. Wnioskodawczyni wskazała, że jej córka zamieszkuje

10 w R., wprawdzie pracuje, ale jest inwalidką, natomiast syn mieszka

11 w P., ale osobno od niej, pracuje przez 6 dni w tygodniu. Zdaniem skarżącej, ustawa o pomocy społecznej nie ogranicza jej świadczenia tylko do dni roboczych. Wielokrotnie zwracała się do MOPS o pomoc w dni wolne od pracy i święta

12 w wymiarze 1 godziny dziennie.

13 Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wyjaśniło, iż wniosek o przyznanie pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej: u.p.s.). Przytoczyło brzmienie art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz wskazało, że stosownie do treści art. 6 pkt 9 u.p.s., skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą (prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe), ale nie jest osobą samotną, gdyż ma dwoje dorosłych dzieci: syna W. Z., mieszkającego w P. i córkę E. M., mieszkającą w R., na których ciąży prawny

14 i moralny obowiązek opieki nad matką.

15 W takiej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę przede wszystkim na obowiązki opiekuńcze, wynikające z więzów rodzinnych wobec osoby wymagającej opieki. Kolegium podniosło, że syn skarżącej od początku korzystania przez nią z usług opiekuńczych zajmował się mamą w weekendy i nie wycofał się ze swojego zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy. Znacznym ułatwieniem

16 w świadczeniu tej pomocy jest okoliczność, że mieszka on w tej samej miejscowości, co skarżąca. Zdaniem SKO, opiekę nad wnioskodawczynią w dni wolne od pracy może sprawować również jej córka mieszkająca w R., która pracuje w MOPS w R., gdzie obowiązuje 5 – dniowy tydzień pracy, a więc dysponuje czasem

17 w weekendy i święta. Jeśli natomiast dorosłe dzieci skarżącej nie mogą zapewnić jej opieki w dni wolne od pracy, to - zdaniem organu odwoławczego - mogą ją zorganizować przez opłacenie osób trzecich do tej opieki. Obydwoje bowiem pracują, zatem ich sytuacja dochodowa pozwala na sfinansowanie opieki nad mamą w dni wolne od pracy.

18 W konkluzji Kolegium podniosło, że nie do zaakceptowania jest na gruncie ustawy o pomocy społecznej, aby w sytuacji, gdy wnioskodawczyni ma dorosłe dzieci, jednocześnie mogące i mające obowiązek opiekowania się nią, obejmować skarżącą pomocą w formie usług opiekuńczych także w dni wolne od pracy i święta.

19 Skargę do sądu administracyjnego na powołane na wstępie rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pomimo iż ma dzieci, to potrzebuje opieki ze strony MOPS, ponieważ córka pracuje w dni powszednie, a w weekendy i święta nie może się nią zajmować, gdyż jest chora, na co w aktach sprawy znajdują się stosowne zaświadczenia. Natomiast syn świadczy jej pomoc w dni wolne od pracy, ale nie może tego robić 24 godziny na dobę. Skarżąca dodała, że nie ubiega się o inne formy pomocy społecznej. Jednocześnie dodała, że dzieci pomagają jej finansowo bez podpowiedzi SKO

20 i MOPS. Ponadto strona zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do wyroku WSA

21 w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 587/15.

22 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

24 Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

25 o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

26 Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

27 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom

28 i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób

29 i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych.

30 Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych (art. 50 ust. 1 u.p.s.). Jak wskazało Kolegium, skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów u.p.s., gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 tej ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca natomiast jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.), nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych.

31 Stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.).

32 Decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., który został zastosowany przez organy do sytuacji skarżącej, jest jednak decyzją uznaniową, nie jak

33 w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s.- obligatoryjną. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje zaś, że nawet

34 w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości

35 i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania

36 i doprowadzi do sytuacji, w której sama nie będzie zmuszona do wykorzystania własnych możliwości, umiejętności czy środków w pokonywaniu trudności

37 i ułomności z jakimi się boryka. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., II SA/Łd 405/16, publ. Lex nr 2154510, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 1344/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009 r., IV SA/Wr 400/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., I SA/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 maja 2013 r., II SA/Op 130/13, wszystkie wyroki publ. cbosa). Uznanie administracyjne pozwala więc organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe.

38 Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona, bo sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.

39 W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych

40 w dni wolne od pracy i święta. Z uwagi na fakultatywny charakter przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s., organy administracji dokonały oceny spełnienia przesłanek z tego przepisu, mając na uwadze indywidualną sytuację skarżącej. Niewątpliwie, wnioskodawczyni z uwagi na swój stan zdrowia wymaga codziennej pomocy

41 w formie usług opiekuńczych innej osoby. Organy ustaliły, że dzieci skarżącej nie mogą jej zapewnić takiej niezbędnej, codziennej opieki w dni powszednie z uwagi na okoliczność, iż obydwoje są czynni zawodowo. W związku z tym przez 5 dni

42 w tygodniu (od poniedziałku do piątku) w wymiarze po 3 godziny dziennie skarżącej przyznano świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, odciążając w ten sposób jej dzieci od opieki w dni robocze.

43 Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika natomiast, że w dni wolne od pracy (soboty, niedziele, święta) skarżąca nie pozostaje bez wsparcia swoich dorosłych dzieci, ma w tym czasie zagwarantowaną i świadczoną niezbędną pomoc. Podczas wywiadu środowiskowego, sporządzonego przez pracownika MOPS w dniu 23 sierpnia 2016 r., skarżąca przyznała, że dotychczas pomoc w dni robocze popołudniami oraz w dni wolne od pracy świadczą wobec niej dzieci,

44 a w szczególności syn W. Z.. Nie wskazywała wówczas na zaniedbywanie tej pomocy. W skardze skarżąca potwierdziła fakt pomocy syna

45 w powyższym zakresie, jak również przyznała, że dzieci pomagają jej finansowo. Na rozprawie sądowej w dniu 25 maja 2017 r. oświadczyła, że dzieci jej pomagają, są bardzo dobre, syn przyjeżdża na każde jej wezwanie, nawet w nocy. W miarę potrzeby wnioskodawczyni korzysta też z pomocy opiekunek prywatnych, jednak pomimo tego domaga się 1 godziny usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunki z MOPS w dni wolne od pracy i święta (protokół rozprawy k. 43 akt sądowych).

46 Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że orzekał m.in. na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych z dziećmi skarżącej oraz protokołu przesłuchania jej córki, jednak w aktach administracyjnych brakowało tego materiału dowodowego. Sąd przeprowadził dowód z tych dokumentów, tj. poświadczonych za zgodność z oryginałem: wywiadów środowiskowych z E. M. i W. Z. z dnia 24 lutego 2015 r. oraz protokołu zeznań świadka E. M. z dnia 29 marca 2016 r., które dołączył do przedmiotowych akt sądowych, a które w oryginale znajdowały się w aktach sprawy VIII SA/Wa 737/16 ze skargi A. Z. na decyzję w tożsamym przedmiocie, obejmującej inny okres.

47 Z powyższego materiału dowodowego wynika, że córka skarżącej jest zatrudniona w MOPS w R. z wynagrodzeniem netto ponad [...] zł, odwiedza matkę w miarę swoich możliwości oraz wspomaga ją finansowo po [...] zł miesięcznie (opłata za wypożyczenie sprzętu rehabilitacyjnego). Córka skarżącej zobowiązała się do pomocy matce w formie działań organizacyjnych, tj. kontakt

48 z lekarzami, zapewnienie sprzętu rehabilitacyjnego, wykonywanie drobnych napraw w mieszkaniu przez jej męża, drobnych zakupów, sprzątanie mieszkania. Nie zadeklarowała jednak zapewnienia matce opieki w ściśle określone dni robocze, wolne od pracy czy świąteczne z uwagi na miejsce zamieszkania poza P., pracę zawodową oraz swój stan zdrowia (posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od 1999 r.). Natomiast syn skarżącej prowadzi działalność gospodarczą w P. (nie wskazał swoich dochodów); zobowiązał się pisemnie do zapewnienia opieki matce w dni wolne od pracy oraz w święta

49 w wymiarze 2 godzin dziennie. Poza tym opiekuje się matką poza godzinami pracy opiekunki, bardzo często ją odwiedza, wykonując przy niej niezbędne, codzienne obowiązki i czynności (zakupy leków, żywności, środków higienicznych).

50 W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, organom orzekającym w tej sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, bowiem były podstawy do uznania, że w istocie skarżąca w dni wolne od pracy oraz w święta nie pozostaje bez opieki, w szczególności swojego syna. Pomoc doraźną świadczy też w miarę możliwości córka. Skarżąca nie kwestionuje tych faktów, nie ma zastrzeżeń do świadczonej przez dzieci pomocy. Wskazuje również na korzystanie

51 z prywatnych opiekunek przez nią opłacanych, jeśli żadne z dzieci nie ma możliwości świadczenia pomocy w danym dniu.

52 Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej nie pozostawiły skarżącej bez jakiejkolwiek pomocy w zakresie usług opiekuńczych, pomimo istniejącego obowiązku najbliższych krewnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych (art. 16 ust. 2 u.p.s.). Pomoc świadczona przez opiekunki przez 3 godziny dziennie od poniedziałku do piątku jest znaczącym odciążeniem i wsparciem rodziny w opiece nad skarżącą. Jak już wyżej wspomniano, uprawnienia wynikające

53 z pomocy społecznej mają jedynie charakter subsydiarny, a więc uzupełniają środki

54 i możliwości osoby uprawnionej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., II SA/Łd 405/16, publ. Lex nr 2154510). Organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego i szczegółowo uzasadniły, z jakich względów nie przyznały skarżącej usług opiekuńczych w soboty, niedzielę i święta. Niewątpliwie każda osoba wymagająca pomocy chce, aby zakres udzielanej jej opieki był jak największy, ale sam fakt spełniania kryteriów nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje (por. wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2016 r., III SA/Gd 998/16, Lex nr 2195782).

55 Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez Kolegium wyroku WSA

56 w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 587/15, to należy wskazać, że zapadł on w sprawie tożsamej, ale za inny okres, więc nie był wiążący dla organów w przedmiotowej sprawie. Sąd uchylił wówczas kontrolowane decyzje, ale tylko z tego powodu, że organy nieprawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy w tamtej sprawie. W żadnym miejscu uzasadnienia tego wyroku Sąd nie wypowiedział się, że skarżącej należą się usługi opiekuńcze w dni wolne od pracy

57 i w święta. Poza tym, po ponownym rozpoznaniu sprawy (po uchyleniu decyzji odmownych przez Sąd w sprawie VIII SA/Wa 587/15) Burmistrz odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. soboty, niedziele i święta, Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 737/16 oddalił skargę skarżącej.

58 Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.