Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., I SAB/Wa 400/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., I SAB/Wa 400/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. i P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących R. K. i P. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 R. K. i P. K. (dalej jako "skarżący") pismem z 16 listopada 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 1997 r., zaś dopiero pismem z 25 maja 2016 r. organ zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 31 lipca 2016 r. Mimo powyższego do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, co stawia Państwo w niekorzystnym świetle i uniemożliwia skarżącym uzyskanie należnego im odszkodowania. W tej sytuacji skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji; przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości po 15 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

3 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że od daty otrzymania wniosku o wszczęcie postępowania, regularnie podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. zawieszono z urzędu niniejsze postępowanie do czasu złożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłych stronach. Postępowanie to zostało następnie podjęte postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., zaś pismami z 25 maja 2016 r. i 1 lipca 2016 r. zawiadomiono strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Następnie decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. Organ zauważył dalej, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Sprawy te rozpatrywane są ponadto według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego materiału dowodowego, a także przy uwzględnieniu ciągłej fluktuacji kadr w Wydziale obsługującym sprawy i dużego obciążenia nimi referentów. Organ wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżących niniejsze postępowanie nie toczy się od 1997 r. (uprzednio toczące się postępowanie dotyczyło przyznania odszkodowania w związku z odmową przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości), ale zainicjowane zostało wnioskiem z 18 lipca 2011 r. (data wpływu do organu) o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5 Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

6 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, czy też przewlekłości organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie.

7 Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku z 18 lipca 2011 r. (data wpływu do organu), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe.

8 Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

9 Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych wpłynął do organu w dniu 18 lipca 2011 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu ww. wniosku organ początkowo podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, a następnie w dniu 25 maja 2016 r. i 1 lipca 2016 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania wyjaśnień i wniosków, jak również poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 31 lipca 2016 r. (przy czym od 22 sierpnia 2012 r. do 19 grudnia 2014 r. przedmiotowe postępowanie było zawieszone – zgodnie natomiast z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie). Zauważyć jednak należy, że od tego czasu, tj. od 25 maja 2016 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowania, tj. [...] grudnia 2018 r., nie podjęto już żadnej czynności w sprawie, nawet mimo ponaglenia przez wnioskodawców organu do wydania decyzji (vide pismo z 30 października 2017 r.). Takie działanie, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a.

10 Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek wszczynający postępowanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali jaką konkretnie szkodę ponieśli w związku z przewlekłym prowadzeniem niniejszego postępowania.

11 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.

12 Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.