Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., I SAB/Wa 256/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., I SAB/Wa 256/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 A. S. (dalej jako "skarżący") pismem z 6 maja 2019 r., uzupełnionym w dniu 12 lipca 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/16 oraz wydane wcześniej w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W maju 2018 r. akta sprawy Sąd zwrócił do organu, zaś w dniu 23 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o podjęcie czynności. W odpowiedzi z 17 września 2018 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w sprawie. Dokument pełnomocnictwa złożono w dniu 27 września 2018 r. Pismem z 4 października 2018 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, poinformował o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym. Wskazał również, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 listopada 2018 r. W piśmie z 7 stycznia 2019 r. termin ten przedłużono do 31 marca 2019 r. Z uwagi na dalszą opieszałość organu, pismem z 5 lutego 2019 r. skarżący wystąpił z ponagleniem, jednak do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, ani też nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania. W tej sytuacji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

3 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2019 r. zakończył przedmiotowe postępowanie i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1986 r. Brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie organ uzasadnił skomplikowanym i złożonym jej charakterem, wymagającym prowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz wnikliwej analizy obszernego materiału dowodowego. Rozpatrzenie niniejszej sprawy wymagało również analizy innych postępowań toczących się w tym samym przedmiocie.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5 Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

6 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, czy też przewlekłości organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji.

7 Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe.

8 Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

9 Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem akta administracyjne wraz z odpisem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/16 oraz uprzednio wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. i Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wpłynęły do organu w dniu 30 maja 2018 r., a zatem od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do ponownego rozpatrzenia sprawy. Po otrzymaniu ww. akt, organ podjął zaledwie jedną czynność zmierzającą do uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem w dniu 6 grudnia 2018 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. o nadesłanie informacji dotyczących innych prowadzonych przez ten urząd postępowań o podobnej tematyce. Poza tym dwukrotnie poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (najpierw do 30 listopada 2018 r., a następnie do 31 marca 2019 r.). Takie działanie, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a.

10 Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek wszczynający postępowanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazał jaką szkodę poniósł w związku z przewlekłym prowadzeniem niniejszego postępowania.

11 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.

12 Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.