Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Wa 974/20
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Wa 974/20
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. G., P. K., Z. D. i K. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
2 Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. G., P. K., Z. D. oraz K. C. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (pkt 2 orzeczenia).
3 Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
4 Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w [...] dz. [...], przy ul. [...], objętą Iwh [...], złożoną z parceli I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącą własność Z. C. i M. M. (pkt 2 orzeczenia).
5 Pismem z dnia [...] października 2015 r. W. G., P. K. oraz Z. D. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności między innymi ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r.
6 Pismem z dnia [...] przyłączyła się do ww. wniosku z dnia [...] października 2015 r.
7 Jak wynika z opinii geodezyjnej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wywłaszczona nieruchomość odpowiada części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], jedn. ew. [...] (KW [...]).
8 Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. G., P. K., Z. D. oraz K. C. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (pkt 2 orzeczenia). W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia z dnia [...] stycznia 1954 r. został złożony przez podmioty legitymowane tj. przez spadkobierców Z. C. i M. M. - poprzednich właścicielek wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego na skutek jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] stycznia 1954 r. do [...] lutego 1954 r., a także na skutek jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1954r., nr [...], poz. [...], pkt [...]). Orzeczenie to wywołało skutki prawnorzeczowe, gdyż obecnym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości jest Akademia [...] w [...]. Tym samym organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
9 Minister przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
10 Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.
11 Wskazano, że rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność.
12 Mając powyższe na uwadze podkreślono, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm.).
13 W zakresie nieuregulowanym dekretem stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm.).
14 Wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, które były zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., na cele enumeratywnie wskazane w dekrecie i znajdujących się w dniu 16 kwietnia 1948 r. (data wejścia w życie dekretu) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
15 Zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które:
16 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe
17 i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,
18 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na ww. cele
19 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
20 Jak wynika z treści ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. wywłaszczona nieruchomość, została zajęta na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939¬1945 i w dniu [...] kwietnia 1948 r. była nadal w tym celu wykorzystana oraz została zagospodarowana ze środków publicznych.
21 Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca własność Z. C. i M. M. została w czasie wojny zajęta przez okupanta niemieckiego, który w latach 1941-1942 wybudował na niej [...] budynki mieszkalne. Nieruchomość ta została zatem trwale zagospodarowana. Po wyzwoleniu K. przedmiotowa nieruchomość znalazła się we władaniu Tymczasowego Zarządu Państwowego na Województwo [...] w [...]. Z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] grudnia 1949 r. wynika, że "Po odejściu okupanta w roku 1945 budynki te zostały przekazane we władanie "[...] Pomocy Studentów Akademii [...]" [...] na urządzenie w nich bursy dla słuchaczy Akademii [...] w [...]". Pismem z dnia [...] września 1945 r. Tymczasowy Zarząd Państwowy na Województwo [...] w [...], który objął nieruchomość we władanie po ustąpieniu okupanta, wyraził zgodę na przydzielenie i wydzierżawienie m. in. przedmiotowej nieruchomości [...] Pomocy Studentów Akademii [...]. W aktach archiwalnych nie zachowała się sama umowa dzierżawy, jednak jak wynika z pozostałych akt archiwalnych niewątpliwie została ona zawarta gdyż we wszystkich późniejszych dokumentach [...] Pomoc Studentów Akademii [...] wskazana jest jako podmiot władający przedmiotową nieruchomością (wynika to m. in. z zaświadczenia ww. podmiotu z dnia [...] lutego 1948 r., pisma do Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] marca 1948r., czy z zestawień inwestycyjnych przekazanych ww. urzędowi przy piśmie z dnia [...] marca 1948 r.). Przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana jako bursa dla studentów Akademii [...] w [...]. Wskazano, że o nakładach poczynionych przez Skarb Państwa na nieruchomości przy ul. [...] świadczy m. in. treść sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1947 r. rozliczenia dotacji otrzymanych od Ministra Odbudowy "na remont Domów Akademickich [...] Pomocy Studenckiej [...] Pięknych w [...] przy ul. [...]". W dokumencie tym wyszczególniono liczne działania służące dostosowaniu budynków na potrzeby urządzenia akademików, w większości bez daty ich wykonania (lecz ze wskazaniem wysokości kosztów). Niewątpliwie roboty remontowe były prowadzone już w styczniu 1946 r. (taka data figuruje w zestawieniu jako data dla wykonania usług remontowych przez "firmę P. i W."), a być może nawet wcześniej.
22 Podkreślono, że zgodnie z treścią orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu).
23 Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cele szkoły wyższej (tj. Akademii [...]) niewątpliwie stanowiło cel użyteczności publicznej.
24 Ponadto jak wynika z pisma [...] Pomocy Studenckiej Akademii [...] w [...] z dnia [...] listopada 1948 r. nr [...] oraz zestawień wydatków inwestycyjnych tej instytucji wynika, że w latach 1945-1948 otrzymała ona subwencję z Ministerstwa Odbudowy, która została wykorzystana na przystosowanie oraz remont m. in przedmiotowej nieruchomości.
25 Tym samym, w ocenie organu przedmiotowa nieruchomość spełniała wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i 2 dekretu.
26 Podkreślono, że zgodnie z art. 3 dekretu wniosek, o wywłaszczenie powinien zostać zgłoszony właściwemu wojewodzie do 31 grudnia 1950 r. Wniosek taki powinien być zatwierdzony przez właściwego ministra lub jeśli wniosek pochodził od związków samorządu terytorialnego - przez prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej.
27 Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 do wniosku powinien być załączony ogólny plan sytuacyjny.
28 W przedmiotowej sprawie wniosek o wywłaszczenie nieruchomości (pismem z dnia [...] grudnia 1949 r.) złożyła Akademia [...] w [...] Wniosek ten został zatwierdzony przez właściwego Ministra - zgodnie z treścią pisma Ministerstwa Kultury i Sztuki z dnia [...] grudnia 1949 r. Do przedmiotowego wniosku dołączono plan sytuacyjny.
29 Tym samym w ocenie organu wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] grudnia 1949 r. spełniał wymagania formalne i umożliwiał wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
30 Podkreślono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela nieruchomości zastępowały ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz przez wywieszenie odpisów tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.
31 Wskazano, że jak wynika z akt sprawy obwieszczeniem z dnia [...] marca 1953 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło, że na wniosek Akademii [...] w [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe. Obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy urzędowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] marca 1953 r. do dnia [...] marca 1953 r. Ponadto, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego opublikowano w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1953 r., nr [...], poz. [...], pkt [...]).
32 Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało strony, o terminie rozprawy wywłaszczeniowej ([...] grudnia 1953 r.). Obwieszczenie to wywieszone było na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] listopada 1953 r., do [...] grudnia 1953 r.
33 Wobec powyższego zdaniem Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu.
34 Ponadto wskazano, że organ podjął czynności w celu przygotowania rozprawy. Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 1953 r. poinformowano strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, natomiast pismem z dnia [...] listopada 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zwróciło się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o delegowanie pracownika na przedmiotową rozprawę.
35 Tym samym zdaniem Ministra nie można uznać, że zaniechano przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r.
36 Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w [...] dz. [...] N., przy ul. [...], objętą Iwh [...], złożoną z parceli I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...], o łącznej powierzchni [...] m2. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa - na cele Akademii [...] w [...] (poprzednio Akademia [...] w [...]).
37 Przedmiotowe orzeczenie zostało wywieszone na tablicy urzędowej Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] stycznia 1954 r. a zdjęte w dniu [...] lutego 1954 r. Zawiadomienie o wydaniu przedmiotowego orzeczenia zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1954 r., nr [...], poz. [...], pkt [...]).
38 W ocenie Ministra ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r. w ocenianym zakresie zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 22 § 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.
39 Tym samym, nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.
40 W przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. w części dot. pkt 2 orzeczenia Minister nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.
41 Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. Wnieśli W. G., P. K., Z. D. i K. C., zarzucając jej:
42 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
43 a) art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dzi U nr 20, poz. 138 z późn. zm.), poprzez pominięcia okoliczności, że zajęcie na cele użyteczności publicznej musiało zostać dokonane do 9 maja 1945 r., a nie w okresie późniejszym (jak wynika z treści skarżonej decyzji),
44 b) art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U nr 20, poz. 138 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że zajęcie nieruchomości nastąpiło na cele użyteczności publicznej w sytuacji gdy - jak wynika nawet z uzasadnienia decyzji - zajęcie w okresie wskazanym w art. 1 ust. 1 dekretu (czyli do 9 maja 1945 r.) zostało dokonane na cele budowy budynków mieszkalnych dla okupanta, co nie może być uznane za cel użyteczności publicznej, albowiem nie jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków i nie realizuje wartości powszechnie przyjętych w społeczeństwie;
45 c) art. 2 pkt 1 dekretu z dnja 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U nr 20, poz. 138 z późn. zm.) poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni celu użyteczności publicznej, jak również poprzez uznanie, że zajęcie mogło być dokonane przez okupanta niemieckiego,
46 2. naruszenie przepisów postępowania, a to: .
47 a) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych w szczególności:
48 - przyjęcie, że zajęcie zostało dokonane na cele szkoły wyższej w sytuacji gdy na cele szkoły wyższej nieruchomości nie zostały zaiete w okresie przed 9 maja 1945 r., a zostały przekazane dopiero we wrześniu 1945 r. co wprost wynika z pisma z [...] września 1945 r. i wprost wynika z materiału dowodowego, a tym samym nie doszło do zajęcia ną ten cel w okresie wojny,
49 - pominięcie, że dopiero po 9 maja 1945 r. nieruchomość została znalazła się we władaniu władz polskich, a zajęcie zostało dokonane przez okupanta niemieckiego na zupełnie inny cel, który nie jest celem użyteczności publicznej (budynki mieszkalne),
50 - pominięcie całkowicie faktu, że przejęcie zostało dokonane na podstawie nie tylko orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., ale również orzeczenia Prezydium Rady Narodowe w [...] z dnia [...] października 1957 r., pomimo, że wniosek dotyczył obydwu decyzji, a druga decyzja wskazywała zupełnie inny cel, który nie był realizowany,
51 - pominięcie okoliczności, że decyzja z 1954 nie wskazywała w ogóle konkretnego celu, który mógłby się kwalifikować jako cel użyteczności publicznej.
52 b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy decyzja rażąco ńarusza prawo, albowiem już na pierwszy rzut oka można stwierdzić - co zresztą nawet w skarżonej decyzji wskazano - że przekazanie na cele użyteczności publicznej czyll bursy akademickiej zostało dokonane we wrześniu 1945 roku tj. po okresie wojny czyli po 9 maja 1945 r., a jedynie do zajęcia w tym okresie na dany ce| dotyczy dekret co wynika Już jego pierwszego artykułu oraz z samego tytułu dekretu, a w związku z tym doszło do rażącego naruszenia prawa (oraz sśmego celu tego przepisu jakim było odjęcie własności w sytuacjigdy w czasie wojny nieruchomość okazała się potrzebna dla społeczeństwa).
53 III. Wskazując na powyższe zarzuty wnoszę o:
54 - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju.
55 W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju.
56 W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
57 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
58 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
59 Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo.
60 Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nadzoru ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, że w przypadku gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania – ex tunc – była ona nieważna. Niemniej ostatecznym decyzjom służy domniemanie legalności. W celu obalenia tego domniemania trzeba stwierdzić nieważność wadliwej decyzji w drodze decyzji deklaratoryjnej, która jedynie stwierdza, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów – por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721). Natomiast zanegowaniu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. To właśnie ten tryb nadzwyczajny służy ujawnieniu wadliwości postępowania, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy, albo wykazaniu, że pojawiły się okoliczności, w wyniku których pozbawione zostaną znaczenia przesłanki faktyczne, na których oparto decyzję (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1138/11 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
61 Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że nie było rzeczą Ministra w rozpoznawanej sprawie, toczącej się w postępowaniu nadzwyczajnym, poszukiwanie dowodów i stosowanie środków zmierzających do poczynienia w niej nowych ustaleń ale zasadniczą kwestią była prawidłowa ocena orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] stycznia 1954 r. stosownie do dyspozycji przepisów art. 156 -158 k.p.a..
62 W przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954 r.
63 nr [...] w części dotyczącej parceli I.kat. [...] oraz części parceli I.kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (pkt 2 orzeczenia) w przedmiocie wywłaszczenia ww. nieruchomości położonej w [...] dz. [...] N. przy ulicy [...], objętej Iwh [...], będącej własnością Z. C. i M. M.
64 Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności przez Ministra Rozwoju ww. orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. był zdaniem organu brak spełnienia przesłanki rażącego naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
65 Stosownie do treści art. 1 ust. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie tego dekretu (tj. 16 kwietnia 1948 r.) w posiadaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały:
66 a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,
67 b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,
68 c) na cele wojskowe,
69 d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe
70 i cmentarze,
71 e) pod zalesienia lub na melioracje,
72 f) na cele użyteczności publicznej.
73 Przepis art. 2 pkt 2 mówił natomiast o konieczności użytkowania nieruchomości wymienionych w pkt 1 tego artykułu.
74 Z powołanych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie dopuszczalne było przy kumulatywnym spełnieniu trzech przesłanek, to jest zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 pkt 1, użytkowanie nieruchomości po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu.
75 Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że opisane powyżej przesłanki przy wydawaniu orzeczeń wywłaszczeniowych nie były w całości spełnione. Z akt sprawy wynika, że przekazanie przedmiotowej nieruchomości na cele szkoły wyższej - Akademii [...] nastąpiło [...] września 1945 r., czyli po okresie wskazanym przez dekret z 7 kwietnia 1948 r.- tj. po dniu 9 maja 1945 r.. Tym samym organ nadzorczy błędnie uznał, że dokonując wywłaszczenia nieruchomości organy nie naruszyły rażąco przepisu art. 1 ust. 1 dekretu. Z akt sprawy wynika, że w czasie okupacji na terenie przedmiotowej nieruchomości wzniesione zostały przez Niemców [...] budynki mieszkalne do użytku okupanta. Nie sposób zatem przyjąć, że zajęcie nieruchomości przez okupanta i budowa na gruncie budynków mieszkalnych przeznaczonych dla użytku Niemców stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Słusznie podniesiono w skardze, że w okresie wskazanym w art.1pkt 1 dekretu przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez okupanta a nie przez władze polskie. Okoliczności wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przez okupanta aż do wyzwolenia została potwierdzona przez organ.
76 Należy podnieść, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje pogląd, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "celu użyteczności publicznej", ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu tej definicji. W każdym z przepisów art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny, pomimo że podstawowe cechy tego pojęcia, tj. powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa - pozostają niezmienne. Redakcja przepisu art. 1 i 2 nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00, LEX nr 126804, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1213/97, LEX nr 47332; wyrok NSA z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1208/96, LEX nr 45930).
77 Wąska interpretacja pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucona redakcją art. 2 pkt 1 dekretu, wyklucza zatem możliwość zaliczenia do tych celów celu np. leżącego w interesie przedsiębiorstwa państwowego, jakim jest zapewnienie pracownikom tego przedsiębiorstwa lokali mieszkalnych. Nawet jeżeli cel taki leżałby w interesie Państwa, to nie sposób przyjąć, aby zaspokajał on zbiorowe potrzeby społeczne i służył ogółowi. Z powyższego względu wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie powołanego dekretu było niedopuszczalne.
78 Sąd zwraca uwagę, że kwestie związane z poczynionymi na przedmiotową nieruchomość nakładami przez Skarb Państwa oraz związane z procedowaniem wniosku o jej wywłaszczenie mają charakter wtórny w stosunku do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948r.
79 W związku z powyższym Minister Rozwoju wydając decyzję z [...] lutego 2020 r. nieprawidłowo uznał, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wobec okoliczności, że nie zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Konsekwencją tego jest uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
80 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje powyższe wytyczne oraz w sposób odpowiadający prawu rozpozna wniosek.
81 Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1ust.1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.