Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2018 r., I SA/Wa 934/18

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2018 r., I SA/Wa 934/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA - Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie

2 K. S. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (Komisja) z [...] marca 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) umorzono postępowania z wniosków J. B., U. P. i K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z [...] września 2017 r. nr [...].

3 W skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że skorzystanie z instytucji tymczasowej ochrony sądowej w tej sprawie jest konieczne przede wszystkim z uwagi na to, że zaskarżona decyzja pozbawia Skarżącą ustawowych uprawnień, a jej realizacja powoduje skutki trudne do odwrócenia w dalszym postępowaniu. Uchylenie bowiem decyzji Prezydenta [...] o ustanowieniu na rzecz poprzedników prawnych Skarżącej prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. oraz odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, powoduje, że zachodzi realne niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody.

4 W ocenie Skarżącej niebezpieczeństwo powstania szkody jest przy tym bezpośrednio efektem działania Komisji oraz wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Dokonanie na jej podstawie czynności wykreślenia z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa użytkowania wieczystego do gruntu przysługującego Skarżącej, prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości - Miasto [...] (Miasto) ma obecnie możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością. Nieruchomość może być przedmiotem dowolnego zbycia czy obciążenia, mimo braku przeprowadzenia merytorycznej oceny zasadności wskazanych decyzji o odjęciu Skarżącej praw do niej przysługujących. Zbycie jakiejkolwiek części nieruchomości spowoduje, że nabywca własności bądź innego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości będzie chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co w przypadku późniejszego uwzględnienia niniejszej skargi spowoduje nieodwracalne skutki prawne w obrocie. Wstrzymanie zaś wykonania decyzji oznacza zawieszenie jej skutku prawnego.

5 Skarżąca wskazała, że nie ulega żadnej wątpliwości, że zaskarżona decyzja powoduje już znaczną szkodę w majątku Skarżącej, z mocy tej decyzji została bowiem wyzuta ze swojej własności, biorąc pod uwagę treść wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości i przyjmując domniemanie prawdziwości wpisów w tej księdze. Wykreślenie na podstawie zaskarżonej decyzji z księgi wieczystej w dziale II wpisu prawa użytkowania wieczystego spowodowało stan, zgodnie z którym w obrocie prawnym pozostaje ważna i skuteczna umowa cywilnoprawna o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, która nie została rozwiązana, jak również w żaden inny sposób nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec tego prawo użytkowania wieczystego nie wygasło, a mimo to zostało wykreślone z księgi wieczystej. Nie ma bowiem w obecnie obowiązującym systemie prawnym możliwości rozwiązania w drodze decyzji administracyjnej umowy cywilnoprawnej dotyczącej ustanowienia wieczystego użytkowania. Tymczasem wpis do księgi mający skutki konstytutywne dokonywany jest zarówno na mocy decyzji ustanawiającej prawo użytkowania, jak i umowy cywilnoprawnej. Zatem wykreślenie wpisu, mimo istniejącej w obrocie prawnym umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą z tytuły swoistego "wywłaszczenia" z prawa użytkowania wieczystego, nadto skutki te będą trudne do odwrócenia. W ocenie skarżącej, na tym etapie wstrzymanie wykonania decyzji umożliwi podjęcie czynności faktycznych zapobiegających dalszemu pogłębianiu się roszczenia odszkodowawczego i pozwoli czasowo uregulować stosunki zobowiązaniowe jakie zostały zawiązane po objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Skarżącą. Brak wstrzymania wykonalności decyzji powoduje zaś istnienie zarówno po stronie Skarżącej, jak i podmiotów tychże relacji zobowiązaniowych, stanu niepewności i zagrożenia.

6 Skarżącą wskazała również, że mając zawartą z Miastem umowę o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu wraz z ustanowieniem odrębnej własności budynku, została w sposób bezprawny pozbawiona możliwości korzystania z tej nieruchomości - bez wcześniejszego zawiadomienia jej o dokonywanych jednostronnie czynnościach przejęcia zarządu. Pismem z 3 kwietnia 2018 r. z wyznaczonym terminem na dokonanie czynności na dzień następny, tj. 4 kwietnia 2018 r. Miasto, poinformowało o przejęciu przedmiotowej nieruchomości w zarząd. Zdaniem Skarżącej, działanie takie świadczyło o braku możliwości poinformowania jej zarówno o treści tego pisma, jak i planowanych czynnościach, celem faktycznego uniemożliwienia Skarżącej czynnego udziału we wskazanych w treści pisma czynnościach. Ponadto wobec faktycznego i jednostronnego przejęcia zarządu nad przedmiotową nieruchomością, Skarżąca utraciła jedyne źródło dochodu i jej utrzymania, co ma bezpośrednie przełożenie na jej sytuację majątkową i powoduje powstanie po jej stronie szkody majątkowej. Członkowie rodziny zajmujący lokale mieszkalne w tym budynku (dzieci Skarżącej) wobec przedstawionych działań faktycznych Miasta zostaną pozbawieni możliwości dalszego korzystania z lokali, a nie mają innych lokali do których mogliby się przenieść i zabezpieczyć swoje mienie oraz podstawowe potrzeby egzystencjalne. Nie bez znaczenia jest również fakt poniesienia przez Skarżącą na budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomość znacznych nakładów inwestycyjnych, których Komisja w tym postępowaniu nie kwestionowała. Przy czym obecnie rozpoczął się remont jednego z lokali mieszkalnych znajdującego się w budynku na ostatnim jego piętrze. W lokalu tym zawalił się sufit i niewykonywanie prac remontowych do czasu ustalenia stanu prawnego tej nieruchomości, może spowodować dalsze pogarszanie się stanu kamienicy. Skarżącą podkreśliła także, iż Miasto, które przejęło zarząd nieruchomością, nie będzie czyniło w tej chwili na nią żadnych nakładów. Budynek jest objęty nadzorem Konserwatora Zabytków, a zatem wszelkie prace remontowe czy też budowlane są prowadzone wyłącznie według zaleceń Konserwatora, co w sposób znaczący podnosi koszty takich inwestycji. Brak wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, spowoduje zatem, że już rozpoczęty remont zostanie wstrzymany, co może dodatkowo zagrażać konstrukcji budynku.

7 Ponadto, Skarżącą wskazała, że dokonana już czynność wykreślenia Skarżącej z księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego, powoduje, że Miasto ma swobodę w podejmowaniu decyzji odnośnie zbycia poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku, co biorąc pod uwagę zakres chronienia ewentualnego nabywcy rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, oznaczać będzie wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w majątku Skarżącej. Przy czym w toku postępowania reprywatyzacyjnego, a także w toku postępowania prowadzonego przed Komisją, lokatorzy wskazywali, że ich intencją jest chęć wykup wynajmowanych lokali mieszkalnych na preferencyjnych warunkach. W związku z czym realnym jest, że Miasto dysponujące faktycznie przedmiotową nieruchomością, pod naciskiem lokatorów dokona sprzedaży na ich rzecz zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych.

8 Skarżącą zaznaczyła również, że nie bez znaczenia jest fakt, iż wraz z wykreśleniem prawa użytkowania wieczystego wygaśnie ustanowiona na tym prawie służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], polegającą na zapewnieniu działce nr [...] dostępu do drogi publicznej celem zapewnienia dostępu dla straży pożarnej, pogotowia ratunkowego, policji i innych podobnych służb, na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." i ma on charakter zamknięty. Zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie wykonania.

11 W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wobec tego nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc kwestia wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki.

12 W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z [...] września 2017 r. nr [...] - a więc ze swej istoty nie nadająca się do wykonania. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, aprobowanym również przez doktrynę, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (vide: post. NSA z dnia 5 maja 2005 r., I OZ 371/2005; post. NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OZ 1113/14). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w nim zawartym. Problem wykonania aktów administracyjnych dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot staje się do czegoś zobowiązany, a drugi uprawniony (vide T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 295-296).

13 Z powyższego wynika, iż nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich ponad wszelką wątpliwość nie wywołuje decyzja umarzająca postępowanie z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone orzeczenie ma bowiem charakter procesowy w tym sensie, że kończy postępowanie administracyjne bez merytorycznego rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie może być, zatem mowy o wykonalności tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji o jego wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a.

14 Sąd zauważa jednocześnie, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie dokonuje oceny zasadności skargi.

15 Na marginesie sprawy dodać należy, że argumentacja przedstawiona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest podobna do argumentacji zaprezentowanej przez Skarżącą we wnioskach o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji Komisji z [...] września 2017 r. nr [...] i z [...] marca 2018 r. nr [...], które to wnioski będą przedmiotem rozpatrywania w odrębnych postępowaniach sądowych.

16 Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.