Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r., I SA/Wa 683/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r., I SA/Wa 683/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. M., T. K. i S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], w której orzeczono o zwrocie udziału wynoszącego łącznie [...] części nieruchomości, stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], niepodzielnie na rzecz:

3 T. M. w 80/640 udziału w prawie własności,

4 T. K. w 80/640 udziału w prawie własności,

5 T. O. w 160/640 udziału w prawie własności,

6 S. K. w 30/640 udziału w prawie własności,

7 J. D. w 30/640 udziału w prawie własności,

8 A. Z. w 30/640 udziału w prawie własności,

9 B. F. w 64/640 udziału w prawie własności,

10 M. M. w 30/640 udziału w prawie własności,

11 S. W. w 40/640 udziału w prawie własności,

12 A. B. w 6/640 udziału w prawie własności,

13 H. W. w 6/640 udziału w prawie własności,

14 E. M. w 12/640 udziału w prawie własności,

15 E. J. w 24/640 udziału w prawie własności,

16 J. P. w 3/640 udziału w prawie własności,

17 M. S. w 1/640 udziału w prawie własności,

18 A. F. w 1/640 udziału w prawie własności,

19 W. S. w 1/640 udziału w prawie własności,

20 A. M. w 6/640 udziału w prawie własności,

21 D. M. w 6/640 udziału w prawie własności,

22 E. C. w 8/640 udziału w prawie własności,

23 M. C. w 8/640 udziału w prawie własności,

24 S. C. w 8/640 udziału w prawie własności,

25 oraz zobowiązano do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwotach:

26 T. M. - [...] zł,

27 T. K. - [...] zł,

28 T. O. - [...] zł,

29 S. K. - [...] zł,

30 J. D.- [...] zł,

31 A. Z. - [...] zł,

32 B. F. - [...] zł,

33 M. M. - [...] zł,

34 S. W. - [...] zł,

35 A. B. - [...] zł,

36 H. W. - [...] zł,

37 E. M. - [...] zł,

38 E. J. - [...] zł,

39 J. P. - [...] zł, ,

40 M. S. - [...] zł,

41 A. F. - [...] zł,

42 W. S. - [...] zł,

43 A. M.- [...] zł,

44 D. M.- [...] zł,

45 E. C. - ..... [...] zł,

46 M. C. - [...] zł,

47 S. C. - [...] zł

48 - na rzecz Miasta [...];

49 III. o zabezpieczeniu wierzytelności Miasta [...] opisanej w pkt II wraz z odsetkami, polegającym na ustanowieniu na nieruchomości, opisanej w pkt I, hipoteki na rzecz Miasta [...];

50 IV. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odnoszącej się do udziału wynoszącego 6/640, przysługującego G. B., z uwagi na to, że kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu nie jest uprawniony do podejmowania w imieniu nieobecnego czynności procesowych lub pozaprocesowych o charakterze materialnoprawnym -

51 - uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w całości.

52 W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] października 1974 r., Rep. [...] Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w [...], (ówcześnie w dzielnicy [...]) przy ul. [...], o pow. [...] m2. Umowa powyższa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 1974).

53 Przedmiotowa nieruchomość w dniu wywłaszczenia oznaczona była jako działka ewid[...] w obrębie [...] (o pow. [...] m2) i działka ewid. [...] w obrębie nr [...] (o pow. [...] m2). W treści umowy zaznaczono, że stanowiąca jej przedmiot nieruchomość została objęta postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji szczegółowej z [...] grudnia 1964 r., nr [...] wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...], stanowiącej podstawę dla ustanowienia lokalizacji strefy ochronnej "[...]". Załącznikiem do decyzji o lokalizacji inwestycji był szkic sytuacyjny nr [...].

54 Osoby, którym przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] maja 1973 r. (nr [...] rep. [...]). Zgodnie z tym dokumentem poprzednimi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w częściach równych byli: B. M., S. M., K. M. i S. Z..

55 Wojewoda przedstawił dokumenty ustalające następstwo prawne po byłych właścicielach i wyjaśnił, że osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości są:

56 - B. F., E.J., A. B., G. B., H. W., E. M., A. M., D. M., J. P., M. B., A. F., W.S., E. C., S. C., M. C. - jako spadkobiercy B. M.,

57 T. M., T.K. - spadkobiercy S. M.,

58 T. O. - spadkobierczyni K. M.,

59 J. D., A. Z., S. K., S.W. oraz M. M. - spadkobiercy S.Z..

60 Wojewoda wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane pismem z 26 lipca 1993 r., w którym T. M. wystąpił z wnioskiem o zwrot gruntu położonego przy ul. [...] (róg ul. [...]) wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa.

61 Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną niezłożeniem wniosku przez wszystkich uprawnionych. Od decyzji tej odwołanie wniosła H. W.. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2012 r.

62 Następnie decyzją z [...] marca 2017 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie udziału wynoszącego łącznie 634/640 części nieruchomości, stanowiącej własność Miasta [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha.

63 Od decyzji tej odwołanie wniósł Prezydent [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 - dalej ugn).

64 Wojewoda [...] uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodów w nim podniesionych. Organ odwoławczy ustalił, że pierwotny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - z [...] lipca 1993 r. - został w toku przedmiotowego postępowania podtrzymany przez pozostałych spadkobierców dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

65 W ocenie Wojewody za bezsporny i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek zawierający żądanie jej zwrotu powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda powołał orzecznictwo w tym przedmiocie. Wskazał, że wymóg, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli znajduje uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa. Z treści art. 195 k.c. wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Skoro w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe, ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości.

66 W ocenie Wojewody powyższe stanowisko należy uznać za ugruntowane również w doktrynie prawa administracyjnego. W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk - "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. "LexisNexis", Warszawa 2007, wyd. 2, s. 475-476) stwierdzono, że wniosek o zwrot muszą złożyć wszyscy współwłaściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy, natomiast brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości.

67 Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2499/15, w którym Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 26/14 wskazujący niekonstytucyjność przepisu w zakresie braku możliwości zwrotu udziałów byłym współwłaścicielom - nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

68 W ocenie Wojewody [...] decyzja organu I instancji była więc wadliwa.

69 Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. złożyli T.M., T.K. i S.C.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

70 Skarżący powołali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, z którego wynika, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

71 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

72 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

73 Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże głównie z innych przyczyn niż w niej wskazane.

74 Wojewoda [...] skierował zaskarżoną decyzję, m.in. do J.P.. Jak wynika z akt sprawy J. P. była jednym ze spadkobierców po B. M. - byłym współwłaścicielu wywłaszczonej nieruchomości.

75 Rzecz jednak w tym, że J. P. zmarła [...] listopada 2017 r. (odpis aktu zgonu USC w [...] nr [...]). Wobec tego zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245; z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14; z 14 XI 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 lex 82653).

76 Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.

77 Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej.

78 Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Wojewody [...] jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

79 Wprawdzie w takiej sytuacji Sąd nie ma obowiązku kontrolowania zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, jednakże Sąd zwraca uwagę na kwestie, które umknęły organowi II instancji, a które są istotne w sprawie, celem wyeliminowania wad przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

80 Jak wynika z decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. przedmiotem orzekania przez Starostę był zwrot części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] lipca 1975 r., Rep. [...] (str. 4, 7 i 9 decyzji). Starosta wskazał, że wywłaszczenie nastąpiło pod budowę bazy magazynowo - sprzętowej oraz drogi dojazdowej do tej bazy, zgodnie z decyzjami Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] o lokalizacji inwestycji: nr [...] z [...] października 1973 r. i nr [...] z [...] listopada 1973 r. (str. 7 i 8 decyzji). Tymczasem Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie wskazał, że przedmiotem orzekania o zwrocie była nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa umową z [...] października 1974 r., Rep. [...], która to nieruchomość objęta została decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] nr [...] o lokalizacji inwestycji - dla ustanowienia strefy ochronnej "[...]" (str. 3 decyzji). Oznacza to, że Wojewoda orzekał w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na innej podstawie i dla innych celów niż organ I instancji, a więc w innym stanie faktycznym sprawy.

81 Ubocznie należy zauważyć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska w kwestii zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Organ powołał jedynie orzeczenia, z których wynikała niemożność zwrotu owego udziału, przemilczając orzeczenia przeciwne. Otóż w wyrokach z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1225/15; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1672/15, z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2770/15; z 23 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1136/16 Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do argumentacji Trybunału Konstytucyjnego przedstawionej w wyroku z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 wywiódł, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części. Z dniem 14 maja 2019 r. art. 136 ust. 3 został zmieniony przez art. 1 pkt. 1 lit c) ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2019 poz. 801) regulując zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości.

82 W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie odwoławcze z udziałem następców prawnych zmarłej strony.