Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r., I SA/Wa 445/09
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r., I SA/Wa 445/09
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu nr [...] z [...] listopada 2008 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1997 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329), stwierdził nabycie na własność z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę W. mienia państwowego, obejmującego nieruchomość zabudowaną wraz z budynkami i pozostałymi przynależnościami gruntowymi, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w obrębie L. Gmina [...], wyszczególnioną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja komunalizacyjna stała się ostateczna.
3 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. H. - decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r.
4 Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. wystąpił A. H.
5 W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz całokształtu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśnione zostało, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Organ nadzoru podniósł, że wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru. Zdaniem organu nadzoru o tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
6 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, aby skarżący miał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości zabudowanej wraz z budynkami i pozostałymi przynależnościami gruntowymi, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie L. Gmina W.
7 Organ nadzoru podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r., wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty. Stosownie do brzmienia powyższych przepisów - składniki majątkowe szkół (oraz placówek) przekazanych w trybie określonym w ust. 2 i 4 wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania. Organ nadzoru powołał się na uchwalę z 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 2/93, w której Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż wojewoda, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. wydaje decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa - art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - mienia szkół i placówek oświatowych przekazanych gminom w trybie art. 104 ust. 2 i 4 tej ustawy.
8 Organ nadzoru wskazał, że jak wynika z akt sprawy nieruchomości objęte komunalizacją stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w trwałym zarządzie Kuratorium Oświaty w Z. (vide: karta inwentaryzacyjna nr [...], wypis z rejestru gruntów, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...].11.1966 r. nr [...], protokół Rady Uczestników Regulacji z dnia [...].11.1949 r). W związku z tym przedmiotowa nieruchomość nie mogła stanowić własności osoby fizycznej.
9 Minister podkreślił, że przejęcie decyzją Naczelnika Gminy W. z [...] sierpnia 1976 r. Nr [...] na własność Państwa gospodarstwa rolnego dotyczyło działek o nr: [...] oraz dz. nr [...], a zatem innych działek aniżeli działka, na której znajdują się skomunalizowane nieruchomości (tj. działki nr [...]). Skomunalizowana nieruchomość obejmuje inną działkę aniżeli działki wskazywane w dokumentacji dotyczącej nadania ziemi. Organ nadzoru wskazał, że - zarzut skarżącego sugerujący możliwość istnienia rozbieżności pomiędzy aktem nadania a orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania nie został w żaden sposób udowodniony przez skarżącego, bądź też potwierdzony orzeczeniem właściwego organu. Ponad to zarzut ten jest niedookreślony i nie wykazuje cechy powiązania z przedmiotem niniejszej sprawy. Z kolei załączone przez skarżącego kopie wezwania płatniczego i dowodu ubezpieczeniowego nie stanowią w żaden sposób dowodu własności nieruchomości Organ nadzoru podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie wyjaśniające, poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a nie badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce.
10 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego i z tej też przyczyny organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa.
11 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. H. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
12 Decyzjom tym zarzucił naruszenie przepisu art. 157 § 3 w zw. z art. 28 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r.
13 W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zbadał wnikliwie sprawy, gdyż nie zanalizował: "genezy związanej z wejściem w posiadanie przez Urząd Gminy działki nr [...] o pow. [...] ha., która była właśnie przedmiotem decyzji (...) Wojewody. Tymczasem poza sporem jest, że pierwotny dokument wprowadzający ojca skarżącego w posiadanie nieruchomości - akt nadania nr [...] z [...].02.1948 obejmował cale gospodarstwo rolne wespół z całym budynkiem mieszkalnym". W budynku nie było wówczas świetlicy wiejskiej.
14 Skarżący zarzucił, że dopiero po otrzymaniu przez jego ojca aktu nadania, Gmina bezprawnie zebrała część budynku i urządziła tam świetlicę.
15 Skarżący podkreślił, że "mechanizm zaboru" budynku wynika pośrednio z postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. w sprawie I Ns [...] o rozgraniczenie. Zdaniem skarżącego działka nr [...] została zawłaszczona przez Skarb Państwa i winna być zwrócona następcy prawnemu pierwotnego właściciela. To z kolei, jego zdaniem, sprawia, iż skarżący ma legitymację procesową i jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa.
16 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
18 Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie mogły przynieść zamierzonego skutku.
19 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
20 Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
21 Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.
22 W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV S.A. 2328/99, nie publ. oraz z 27 czerwca 2001 r. I S.A. 136/01 Lex 78939).
23 Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r., I S.A. 2312/99 Lex 78956; z 27 września 2001r.I S.A.2326/00,Lex5452).
24 Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] stycznia 1997 r., w którym to postępowaniu nie brał udziału. Decyzja ta była wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 104 ust. 2 i 5 ustawy o systemie oświaty. Powyżej wskazane przepisy dotyczyły nabycia w skład mienia komunalnego z mocy prawa składników majątkowych szkół przekazanych w trybie określonym w art. 104 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazać należy, że od 1 stycznia 1994 r. prowadzenie szkół podstawowych (z wyjątkami wskazanymi w art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) stało się zadaniem własnym gminy, a składniki majątkowe szkół weszły w skład mienia komunalnego z dniem przekazania (w niniejszej sprawie z dniem 1 stycznia 1996 r.). Postępowanie dotyczyło więc przejścia z mocy prawa własności mienia z dotychczasowego właściciela, jakim był Skarb Państwa, na rzecz gminy.
25 W ocenianej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego mógłby wystąpić tylko podmiot, który wykaże, że to jemu a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności w dniu przekazania mienia na rzecz gminy.
26 Prawidłowo więc wskazał organ nadzoru, że skarżący, ani jego poprzednicy prawni nie byli właścicielami zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] ha. Działka ta przed komunalizacją stanowiła własność Skarbu Państwa. Jak wynika z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. z [...] listopada 1966 r. działka nr [...] została przekazana w trwały zarząd i użytkowanie Wydziałowi Oświaty i Kultury.
27 Wbrew zarzutom skargi, z aktu nadania gospodarstwa rolnego z [...] lutego 1948 r. nie wynika tytuł prawny ojca skarżącego do spornej działki. Otóż w protokole z [...] listopada 1948 r. w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku regulacji zaznaczono, że M. H. została przydzielona w użytkowanie świetlica, jednakże do czasu wyremontowania pomieszczeń w swojej części domu, nie dłużej niż do 1 czerwca 1950 r. Protokół określał, jakie pomieszczenia należały do M. H., a jakie składają się na pomieszczenia domu ludowego. Zważyć należy, że z innych załączonych do akt sprawy dokumentów archiwalnych, w tym orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. o wykonaniu aktu nadania z [...] kwietnia 1958 r. i z [...] sierpnia 1958 r., postanowień Sądu Powiatowego w Ż. Z [...] października 1958 r. oraz z [...] stycznia 1962 r. nie wynika, aby działka nr [...] stanowiła kiedykolwiek własność M. H. – poprzednika prawnego skarżącego. Wprawdzie organ nadzoru nie odniósł się szczegółowo do tych dokumentów, tym niemniej prawidłowo wskazał, powołując się ogólnie na zebrane w sprawie dowody, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że mienie wskazane w decyzji komunalizacyjnej stanowiło własność skarżącego. Powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
28 Wbrew zarzutom skargi, brak tytułu prawnego skarżącego i jego spadkodawców do działki nr [...] wynika też z załączonego przez skarżącego do skargi uzasadnienia postanowienia z [...] maja 2008 r. Sądu Rejonowego w Ż. w sprawie I Ns [...] o rozgraniczenie.
29 Skoro skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia, to prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
30 Wobec tego zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 28 i 157 § 3 kpa należy uznać na niezasadne.
31 Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.