Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., I SA/Wa 355/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., I SA/Wa 355/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako kpa) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ) umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem J. D. w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] maja 1985 r., znak: [...] o przejęciu na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego (...).

3 Powołując się na art. 105 § 1 kpa i bezprzedmiotowość postępowania organ wyjaśnił, że postępowanie "zażaleniowe" zostało wszczęte na wniosek J. D. dawnego współwłaściciela przejętego gospodarstwa, który zmarł [...] kwietnia 1998 r., i w stosunku do którego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] ustanowiony został kurator spadku. Kurator ten ustalił spadkobierców zmarłego w osobach: żony S. D., syna J.D., córek B. S. i A. G.- jednak ci ostatni pomimo wezwania do nadesłania dokumentów potwierdzających legitymację do występowania w charakterze stron nie nadesłali żądanych dokumentów. Wobec tego organ uznał, że wniosek J.D. nie został podtrzymany przez jego następców prawnych (albo kuratora spadku), a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

4 W skardze na tę decyzję J. D. zarzucił organowi naruszenie tj. art. 7, art. 156 § 1 ust 2 oraz art. 105 kpa. Wniósł o jej uchylenie w całości jako bezpodstawnej i wydanej z naruszeniem prawa, o rozpatrzenie "zażalenia" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że w pismach kierowanych do ministerstwa podtrzymywał wniosek, a także że wielokrotnie kontaktował się z pracownikiem organu telefonicznie. Podniósł też, że postępowanie spadkowe po ww zmarłym jest w toku ale przedłuża się z uwagi na to, że jeden ze spadkobierców przebywa na stałe za granicą.

5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

6 Sąd zważył co następuje:

7 Skarga jest uzasadniona. Postępowanie istotnie w tej sprawie trwa bardzo długo a spadkobiercy, jak słusznie przyjął organ, nie wykazywali uprzednio zainteresowania jego wynikiem, ale też i organ przez wiele lat od 1998r. pozostawał bierny (kurator spadku został ustanowiony dopiero kilkanaście lat po śmierci strony). Tym niemiej z akt sprawy wynika, iż skarżący pisemnie podtrzymał odwołanie złożone w 1998r. przez ojca. A organ z kolei nie zakreślił stronom żadnego terminu na przedstawienie dokumentów potwierdzających prawa do spadku i nie pouczył, że w przypadku nie udokumentowania następstwa prawnego w określonym terminie postępowanie zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe.

8 Jak wynika z orzecznictwa, umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/2011, LexPolonica nr 3960101). W wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. III SK 20/10 Sąd Najwyższy wskazał, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 712/2012). Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego.

9 Podmiotowa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas gdy podmiot inicjujący postępowanie utracił zdolność do czynności prawnych bądź np. zmarł w toku postępowania a sprawa dotyczyła prawa o charakterze stricte osobistym. Jakkolwiek w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że roszczenie rolnika, który zmarł po wytoczeniu powództwa o rozwiązanie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie przechodzi na spadkobierców, ponieważ nie weszło w skład spadku i dlatego spadkobierca nie może roszczenia tego skutecznie dochodzić po śmierci rolnika. (vide uchwała SN z dnia 8 września 1993 r. (III CZP 121/93, OSNCP 5/94, poz. 97) - to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jako że postępowanie administracyjne dotyczy wzruszenia decyzji administracyjnej a więc aktu o charakterze władczym - dominuje inny pogląd. W tej sprawie mamy też do czynienia z sytuacją, gdy strona zainteresowana bezpośrednio wynikiem postępowania nadzorczego zmarła w toku postępowania odwoławczego.

10 W konsekwencji skoro w sprawie następcy prawni J. D. nie wycofali jego odwołania, to organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania. W tym zakresie rację ma strona skarżąca, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej nie jest pozostawione do uznania organu a ewentualne umorzenie postępowania (tu odwoławczego) w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości winno być wykazane w uzasadnieniu decyzji, a to nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Zresztą w przepisach kpa nie znajduje uzasadnienia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej (wyrok NSA z dnia 12 X 1987 r. IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Inna rzecz, że organ jak podstawę ww decyzji winien przywołać art. 138 § 1 pkt. 3 kpa gdyż co do zasady orzekał o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy. Zadaniem organu będzie rozpoznanie odwołania od decyzji z 1998r.