Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., I SA/Wa 2278/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., I SA/Wa 2278/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Minister Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2020, poz. 256), dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...], dalej "decyzja organu I instancji", odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...], dalej "[...] lub Skarżący", prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość".

3 Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

4 Decyzją organu I instancji odmówiono [...] ustalenia tytułu prawnego do wyżej opisanej nieruchomości. na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2020, poz. 65 ze zm.), dalej "ugn".

5 [...] wniosło odwołanie.

6 Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rozwoju nie znalazł podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

7 Powołany art. 200 ust. 1 ugn stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy a będące w dniu [...] grudnia 1990r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja ma charakter deklaratoryjny.

8 Treść wskazanej wyżej księgi wieczystej wskazuje, że przedmiotowa działka stanowi aktualnie własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 1997 r. Spełniona został pierwsza z przesłanek z art. 200 ust. 1 ugn.

9 Zdaniem jednak organu przedmiotowy grunt nie znajdował się w zarządzie [...] na datę [...] grudnia 1990 r.

10 Organ wskazał, że przepisy obowiązującej w dniu [...] grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. 1985, poz. 99), przewidywały powstanie zarządu w ściśle określony sposób:

11 -na podstawie art. 38 ust. 2 ww. ustawy na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości;

12 -na podstawie art. 87 tej samej ustawy.

13 Zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Zarządu nie można domniemywać.

14 Stwierdzenie prawa do zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (D.U. Nr 23, poz. 120), dalej "rozporządzenie". Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, umowa notarialne zawarta przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo zarządu, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r., uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Gdy organ nie dysponuje takimi dokumentami może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia (§ 4 rozporządzenia) a gdy dokumenty nie zachowały się może to ustalić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron.

15 W niniejszej sprawie [...] przedstawiła umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1977 r., rep. A [...], która została wpisana do działu II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Zdaniem organu umowa ta nie dowodzi istnienia zarządu ponieważ obowiązujące w dacie jej zawarcia akty prawne nie przewidywały podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z tej umowy przedmiotowa działka została nabyta przez Skarb Państwa od osoby fizycznej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. 1074, poz. 64 ze zm.). Skutkiem tej umowy było przejście własności na rzecz Skarbu Państwa natomiast przepisy tej ustawy nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy 14 lipca 1961 r. a więc poprzez oddanie właściwej jednostce nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej – art. 10 ustawy z 14 lipca 1961 r. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na potrzeby przedsiębiorstwa [...] i późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez [...] nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez [...] prawa użytkowania nieruchomości gdyż tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca wtedy ustawy z 14 lipca 1961 r. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1961, poz. 159). Możliwość taką wprowadziły dopiero przepisy art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.

16 Powołana wyżej umowa sprzedaży została zawarta przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. tym samym brak jest podstaw do jej stosowania w niniejszej sprawie.

17 Nie został w sprawie przedstawiony inny dowód który świadczyłby o istnieniu zarządu. Organ nie badał sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 34 ustawy z 8 września 2000 r.

18 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

19 Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

20 - art. 7, 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy;

21 -art. 77 § 1, 80 w zw. z art.75 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

22 -art. 75 ust. 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji odmowę uznania, że [...] nabyła użytkowanie wieczyste na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (D.U. 2018, poz. 1311), dalej "ustawa restrukturyzacyjna";

23 -art. 34 ustawy restrukturyzacyjnej poprzez jej nie zastosowanie a tym samym bezzasadną odmowę stwierdzenia nabycia przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego.

24 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

26 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

27 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

28 Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ust. 1 ugn.

29 Stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali można było dokonać, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. Taki też warunek wymagany był do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

30 W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

31 W ocenie Sądu w postępowaniu uwłaszczeniowym ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu spoczywa na podmiocie zainteresowanym, który powinien przedstawić jeden z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu jako uzasadniających zasadność wniosku. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA).

32 Jak trafnie wskazał organ skarżący nie wykazał się tego rodzaju dokumentem a ten przedstawiony w postaci umowy sprzedaży w żadnym razie nie stanowi podstawy do uznania, że na jego podstawie [...] przysługiwał zarząd tej nieruchomości. Sąd w pełni podziela wywody organu co do braku podstaw prawnych uzasadniających przyjęcie, że został na mocy tej umowy ustanowiony zarząd dla [...]. Podzielenie argumentacji organu pozwala tym samym sądowi na nie powielanie przestawionych w decyzji argumentów natury prawnej. A tak zupełnie na marginesie wskazać należy, że umowa ta w żadnym jej punkcie nie odzwierciedla nawet zamiaru zawarcia pomiędzy Skarbem Państwa a [...] umowy zarządu czy umowy użyczenia gruntu w prawem przewidzianej formie. Mowa jest tylko o tym, że grunt ma być zajęty przez [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych.

33 Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Takiego dokumentu w sprawie brak.

34 Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, należy zgodzić się ze skarżącą, że w postępowaniu administracyjnym za dowód może być uznane wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Mając na uwadze związanie sądu uchwałą Składu 7 Sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, Sąd nie może przyjąć, że nieruchomość wobec pozostawania w faktycznym władztwie PKP, spełniała warunki z art. 200 ugn. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 75 kpa. Pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie I SA/WA 958/04 nie znajduje potwierdzenia w obecnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie stanowią także podstawy do uznania [...] za zarządcę przepisy kreujące podmiot [...] Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności jednakże nie kreowały po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

35 Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. nr 32, poz.191 ze zm.), tj. 27 maja 1990 r. i w dacie 5 grudnia 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdziała 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 tej ustawy wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Takiego aktu strona nie posiada.

36 Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieźć z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...].

37 Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14).

38 Sąd podziela brak podstaw do oceny przez organ spełnienia warunków z art.

39 34 i 34 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (D.U. nr 84, poz. 948).

40 Wynika to z tego, że we wniosku, którym organ był związany skarżąca jasno wyraziła pogląd, że podstawą prawną żądania jest art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w takich też granicach organ rozpoznał sprawę.

41 W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

42 Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.