Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 215/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 215/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej w obrębie ulic: [...], [...] i [...], ozn. nr hip. [...].

3 Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 K. M. wnioskiem z dnia 25 marca 1947 r., ponowionym pismami z dnia 27 września 1999 r., 21 maja 2002 r., 13 listopada 2003 r. i 17 października 2006 r., wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret".

5 Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r.: I. ustanowił na rzecz K. G. (z d. M.) prawo użytkowania wieczystego do ww. gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. [...]m2, położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...]; II. ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu na kwotę [...] zł; III. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako dz. ew. nr [...], przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny wzdłuż budynku między ul. [...] i [...] oraz części dz. nr [...] i [...] w obrębie [...], położonego w liniach rozgraniczających ulic: [...] i [...]; IV. stwierdził, że w odniesieniu do pozostałej części ww. nieruchomości [...] o pow. [...] m2 ozn. jako dz. nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, zostanie wydana odrębna decyzja. W kolejnych punktach decyzji (pkt 1-11) organ wskazał m.in. na aktualne przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (skwer miejski); konsekwencje dla osób trzecich w zakresie opłaty rocznej, w sytuacji gdyby prawo użytkowania wieczystego nabyły one od uprawnionych z decyzji; konsekwencje wynikające z niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy, jak też konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania przez użytkowników wieczystych warunku korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

6 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako dz. nr [...] o pow. [...]m2 oraz jako część działek nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2, które są własnością W. oraz działki nr [...] o pow. [...]m2, która jest własnością Skarbu Państwa. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że dz. ew. nr [...] o pow. [...]m2, położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Grunt ten położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – przeznaczonym do zagospodarowania jako skwer miejski. Wobec tego organ uznał, że dz. nr [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...]m2 stanowiącego dz. ew. nr [...] oraz część dz. nr [...] i [...] uzasadniono faktem, że grunt ten zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w liniach rozgraniczających ulic [...], [...] i ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. [...] z ul. [...] i realizowany jest na nim cel publiczny, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wobec tego nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez byłego właściciela, z jego przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy.

7 Po rozpatrzeniu odwołania K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., podzielając stanowisko, że choć część nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną, jaką niewątpliwie jest skwer miejski, to takie przeznaczenie gruntu da się pogodzić z możliwością korzystania z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela. Organ odwoławczy za prawidłowy uznał również pogląd, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie orzekania system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą własność dróg może zostać przypisana jedynie wymienionym w tej ustawie podmiotom publicznoprawnym. Skoro w rozpoznawanej sprawie działki nr [...], [...] i [...] w całości oznaczone są jako drogi i ich właścicielem jest W., to nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe ustanowienie co do tych działek prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni.

8 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. G., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie kwestionuje faktu, iż w decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego konieczne jest podanie ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo jednak organ I instancji zawarł w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2011 r. szereg dodatkowych postanowień po słowach "oraz stwierdzam, że", w tym pkt 1, w którym wskazał, że nieruchomość oddawana w użytkowanie wieczyste jest przeznaczona w planie miejscowym pod skwer miejski, co skutkuje oddaniem jej w użytkowanie wieczyste właśnie na ten cel. Zamieszczenie takiego zapisu w sentencji decyzji skutkuje zobowiązaniem skarżącej do korzystania z gruntu przez okres 99 lat, jedynie jako ze skweru miejskiego, pomimo że w międzyczasie plan zagospodarowania przestrzennego może ulec zmianie, a tym samym zmienić może się również przeznaczenie nieruchomości. Zapis taki może zatem uniemożliwić skarżącej korzystanie z przedmiotowego gruntu zgodnie z przepisami nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

12 Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

13 Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku K. M., złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. w obrębie ulic: [...], [...] i [...], ozn. nr hip. [...], o pow. [...] m2. Jak wynika przy tym z akt administracyjnych sprawy, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest obecnie jako dz. nr [...] o pow. [...]m2 oraz jako część działek nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2, które są własnością W. oraz działki nr [...] o pow. [...]m2, która jest własnością Skarbu Państwa.

14 Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

15 W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że dz. ew. nr [...], położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Grunt ten położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – przeznaczonym do zagospodarowania jako skwer miejski. Wobec powyższego prawidłowo organy uznały, że dz. nr [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela, czy też jego następców prawnych da się pogodzić z jego przeznaczeniem.

16 Jak wynika natomiast z akt sprawy grunt o pow. [...]m2 stanowiący dz. ew. nr [...] oraz część dz. nr [...] i [...], zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w liniach rozgraniczających ulic [...], [...] i ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. [...] z ul. [...]. W myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, czy wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08; Lex nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (por. postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10, OSNC 2011/2/17). Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 117/12; z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 650/11 i I SA/Wa 651/11).

17 Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że do części przedmiotowego gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr [...], przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny wzdłuż budynku między ul. [...] i [...] oraz części dz. nr [...] i [...] w obrębie [...], położonego w liniach rozgraniczających ulic: [...] i [...], brak jest podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

18 Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń organu, natomiast nie zgadza się z zapisami zawartymi w sentencji decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., po słowach "oraz stwierdzam, że". Skarżąca kwestionuje w szczególności pkt 1, który wskazuje na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste, tj. jako skwer miejski; pkt 8, który wskazuje, że korzystanie z nieruchomości przez użytkownika wieczystego powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pkt 9, zgodnie z którym umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu i grunt może być odebrany przed upływem określonego w niej terminu, w przypadku korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy.

19 Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, że powyższe zapisy zobowiązują użytkownika wieczystego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez okres 99 lat, jako ze skweru miejskiego, również w sytuacji gdy zmianie ulegną w tym przedmiocie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, powyższe zapisy, tj. pkt 1-11, są częścią odrębną od postanowień zawartych w pkt I – IV decyzji (o czym może świadczyć chociażby ich odmienna numeracja), są częścią uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia i pouczeniem o sytuacji prawnej każdorazowego użytkownika wieczystego nieruchomości. W kwestionowanym przez skarżącą pkt 1, Prezydent W. wskazał jedynie na aktualne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i nie oznacza to, że przeznaczenie to nie może z biegiem czasu ulec zmianie. Świadczyć o tym może chociażby pkt 8 decyzji, w którym zawarto zapis o konieczności korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

20 W związku z powyższym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi.

21 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.