Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., I SA/Wa 1945/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., I SA/Wa 1945/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 I SA/Wa 1945/16

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką

4 nad niepełnosprawnym mężem I. C., S. C..

5 Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych

6 sprawy.

7 Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] Kierownik Gminnego

8 Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta

9 Gminy [...] odmówiła przyznania I. C. świadczenia

10 pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. C..

11 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że świadczenie

12 pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

13 przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej

14 rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z

15 wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczył, że osobom

16 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek

17 alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o

18 znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w

19 pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki

20 powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub

21 szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

22 Organ I instancji podał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...].09.2015 r., znak [...],

23 wynika, że S. C. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od dnia 17.04.2015 r. I. C. pracowała natomiast zawodowo do [...].09.1989 r., a

24 więc nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

25 Od tej decyzji odwołała się I. C.. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji

26 jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

27 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w

28 [...] wydało zaskarżoną decyzję.

29 W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 17 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28

30 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych . Wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust.

31 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

32 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

33 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

34 Kolegium wskazało, że Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. C. (ur. [...] r.). S. C. - osoba wymagająca opieki mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z

35 dnia [...] września 2015 r. znak [...] został zaliczony do

36 znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 września 2018 r. Jednocześnie orzeczono, że wymaga długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze

37 znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...].08.2015 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od dnia [...].04.2015 r. Wobec powyższego jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez niego 51 roku życia, a więc nie

38 ulega wątpliwości, że nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w

39 trakcie nauki w szkole lub w szkole wyżej nie później niż do ukończenia 25 roku

40 życia.

41 Z uwagi na powyższe Kolegium uznało , że nie zostały spełnione przesłanki

42 określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

43 Jednocześnie Kolegium - w kontekście zarzutu odwołania wskazało, że wprawdzie

44 Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13

45 stwierdził o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach

46 rodzinnych, ale wyłącznie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po

47 ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment

48 powstania niepełnosprawności. Uznano bowiem, że stosowanie art. 17 ust. 1b

49 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów

50 świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie

51 przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powiązanie

52 prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności

53 osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i

54 miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym

55 finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa. W uzasadnieniu cytowanego wyroku Trybunał podkreślił, że

56 istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena

57 faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie

58 wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do

59 przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Zaznaczył

60 jednak wyraźnie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani

61 uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność

62 podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b

63 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie

64 należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne

65 rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez

66 zbędnej zwłoki" . Jednocześnie Kolegium podkreśliło , że na dzień rozstrzygania

67 sprawy ustawodawca nie poczynił żadnych zmian w ustawie w zakresie wskazanym

68 przez Trybunał Konstytucyjny.

69 Organ wskazał ponadto, że w jego ocenie nie została także spełniona przesłanka

70 określona w art. 17 ust. 1 ustawy dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę. Z oświadczenia odwołującej złożonego

71 w dniu 26 października 2016 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z

72 art. 233 k.k., jednoznacznie wynika bowiem, że odwołująca nie zrezygnowała z

73 zatrudnienia aby sprawować opiekę nad mężem, bowiem odwołująca od wielu lat nie pracuje. Odwołująca oświadczyła, że pracowała zawodowo w okresie od 10 września

74 1987 r. do 11 września 1989 r., natomiast w okresie od 22 lutego 2007 r. do 19

75 sierpnia 2007 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Nadto odwołująca oświadczyła: "Nie pracowałam zawodowo i nie zrezygnowałam z

76 zatrudnienia w celu osobistej opieki nad mężem S. C.". A zatem Odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania

77 opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ wskazał, że wprawdzie z akt sprawy

78 nie wynika z jakich powodów odwołująca nie podejmuje zatrudnienia, czy jest to

79 związane z koniecznością opieki nad mężem, jednakże w ocenie Kolegium

80 Odwoławczego uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem nabycie

81 prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia łącznie

82 wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a

83 zatem niespełnienie chociażby jednego z wymogów określonych w tym przepisie

84 uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia .

85 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

86 Warszawie wniosła I. C.

87 W uzasadnieniu wskazała , że mąż choruje na raka płuc, ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji , w związku z czym nie może ona podjąć pracy zarobkowej. Zwróciła ponadto uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego cytowanego przez organ.

88 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

89 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

90 Skarga jest uzasadniona.

91 Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy,

92 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy

93 zarobkowej przysługuje:

94 1) matce albo ojcu,

95 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

96 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9

97 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

98 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o

99 znacznym stopniu niepełnosprawności

100 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze

101 znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności

102 stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia,

103 rehabilitacji i edukacji.

104 Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do

105 ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej,

106 jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).

107 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy, rozstrzygnięcie

108 organu I instancji wskazało, że podstawą odmowy przyznania I. C.

109 świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust.

110 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium ustaliło, że mąż wnioskodawczyni S. C., jest osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże przymiot niepełnosprawności uzyskał po ukończeniu

111 25 roku życia.

112 Art. 17 ust. 1b u.ś.r. (na co wskazało Kolegium) był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13

113 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje

114 prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze

115 względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału "przesłanka wieku powstania niepełnosprawności

116 osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów

117 dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w

118 jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów

119 osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem

120 podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej

121 osoby niepełnosprawnej." Należy też zauważyć, że Trybunał nie skorzystał z

122 przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy

123 obowiązującej art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w

124 wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Prawidłowości tego stanowiska nie podważa także zakresowy charakter tego wyroku . Z uwagi na to, że unormowanie

125 art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy tylko w części jest niekonstytucyjne, usunięcie całego

126 przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie

127 oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do

128 świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie

129 powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu

130 omawianego wyroku TK, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku

131 nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani

132 uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli

133 niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja

134 ta, w odniesieniu do braku uchylenia przepisu art. 17 ust. 1b oraz decyzji

135 przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro TK nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji, wyrok TK nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie

136 konstytucyjności w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu, (por. Janusz Trzciński, glosa do uchwały SN z

137 dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/3/15; Marcin Wiącek,

138 glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r" sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd

139 Sejmowy 2010/3/153; Grzegorz Wąsiewski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia

140 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/136; Michał Ziółkowski,

141 glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd

142 Sejmowy 2011/5/185).

143 W omawianej sytuacji, w braku reakcji ustawodawcy, należy zatem odkodować

144 podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną,

145 które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach zamieszczonych powyżej. Skoro bowiem stwierdzona została niezgodność z

146 Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę.

147 Sądy związane są orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia

148 przez ten Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa.

149 Z uwagi na to, iż organy odmawiając przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej

150 wydały rozstrzygnięcia na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, Sąd z

151 mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

152 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) oraz

153 art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.

154 Rozpoznając sprawę ponownie organ winien, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r.,

155 sygn. akt K 38/13, rozważyć czy Skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie w

156 świetle pozostałych przepisów ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. W

157 uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał bowiem , że wprawdzie z akt sprawy nie

158 wynika z jakich powodów I. C. nie podejmuje zatrudnienia, czy jest to

159 związane z koniecznością opieki nad mężem, jednakże w ocenie Kolegium

160 Odwoławczego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nabycie

161 prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia łącznie

162 wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co

163 wobec daty powstania niepełnosprawności S. C., nie ma w

164 sprawie miejsca.