Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r., I SA/Wa 191/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r., I SA/Wa 191/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-76/2022/KB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiającej potwierdzenia J. N. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we [...] przy ul. [...].

3 W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w sprawie przedmiotu postępowania, tj. nieruchomości położonych we [...] przy ul. [...] została wydana ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o potwierdzeniu M. W., P. S., A. P. i M. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] ustalił swoją właściwość na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; powoływanej dalej jako ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.).

4 Następnie J. N. złożył w dniu 5 maja 2014 r. do Wojewody [...] wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we [...].

5 Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił J. N. potwierdzenia prawa do rekompensaty, zaś Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1460/16 oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r.

7 W dniu [...] sierpnia 2022 r. J. N. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17.

8 W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1460/16 oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r., a zatem nie stwierdził naruszenia dotyczącego właściwości miejscowej i rzeczowej zarówno Wojewody [...], jak i Ministra Skarbu Państwa. Właściwość podlegała kontroli sądu przy wydaniu tego wyroku, zaś organ jest związany ww. wyrokiem, również w kwestii dotyczącej właściwości miejscowej i rzeczowej w tej sprawie.

9 Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności wydania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, organ stwierdził m.in., że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1460/16 zapadł już po opublikowaniu tej uchwały, a zatem sąd przy wydawaniu wyroku brał jej treść pod uwagę.

10 Minister podniósł, że w sprawie nie zachodzą również inne przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

11 J. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] pomimo ustawowej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, a to: wydania jej przez organ niewłaściwy,

13 2. art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia decyzji w oparciu o prawo, a więc naruszenie obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa,

14 3. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez załatwienie spraw w odwrotnej kolejności, aniżeli nakazuje logika postępowania, a to załatwienie najpierw sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa, następnie zaś stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], choć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa motywowany był wydaniem decyzji Wojewody [...] przez organ niewłaściwy, zaś konieczność usunięcia z obrotu prawnego decyzji Ministra Skarbu Państwa motywowana koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...].

15 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie organowi stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] jako wydanej przez organ niewłaściwy, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

16 W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, której treść, jego zdaniem, świadczy o tym, że Wojewoda [...] nie był właściwy do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

17 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

19 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Zasadniczą przyczyną wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. był fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r., która utrzymała w mocy wspomnianą decyzję Wojewody.

21 Należy wyjaśnić, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

22 Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

23 Konsekwencją wynikającego z przytoczonych przepisów modelu kontroli sądowoadministracyjnej jest to, że sąd administracyjny bada zaskarżoną decyzję nie tylko w granicach postawionych w skardze zarzutów, lecz dokonuje kompleksowej oceny, czy będący przedmiotem jego kontroli akt prawny nie narusza przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu dającym podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia. W szczególności zaś sąd jest zobowiązany do skontrolowania, czy będąca przedmiotem skargi decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkuje nieważnością decyzji. W takiej sytuacji Sąd nie może oddalić skargi, lecz jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nawet wówczas gdy takie rozstrzygnięcie wywoła niekorzystne dla strony skutki prawne.

24 Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję oznacza a contrario, że sąd nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei w myśl art. 170 i 171 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

25 Organ administracji, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jest zatem związany oceną prawną sądu co do niewystąpienia przesłanek nieważności decyzji, która w sposób bezpośredni wynika z wyroku sądu oddalającego skargę na tę decyzję. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1586/09 (dostępy w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), prawomocne niestwierdzenie nieważności decyzji przez sąd administracyjny (oddalenie skargi na decyzję) oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, z trzema tylko wyjątkami – oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu. Prawomocne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza zatem, że ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., poza wskazanymi wyżej trzema wyjątkami (podobnie P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2022, pkt 4, komentarz do art. 156, pkt 4).

26 Żaden ze wskazywanych wyżej wyjątków nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, organy były zatem związane oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1460/16, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nie jest obarczona wadami określonymi w art. 156 k.p.a. Należy jednocześnie podkreślić, że skoro kontrolowana przez sąd decyzja utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia

27 2016 r., to oznacza, że również kwestia właściwości miejscowej i rzeczowej organu I instancji musiała być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W myśl bowiem art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...], Minister kontrolował zatem również, czy została ona wydana przez organ właściwy. W konsekwencji okoliczność ta była również przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który, jak już wskazano, wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. oddalił skargę na decyzję Ministra, a zatem uznał, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

28 Powyższe przesądza, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, a zatem zaskarżona do Sądu w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2022 r. nie narusza prawa, w szczególności w sposób przedstawiony w zarzutach skargi.

29 Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącego kolejności rozpatrywania jego wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, należy stwierdzić, że skoro przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności decyzji było uprzednie poddanie decyzji II instancji (a pośrednio również decyzji I instancji) kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi przez sąd, to bez znaczenia pozostaje przyjęta przez organ kolejność rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji, bowiem – jak już wskazano – w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Wojewody, jak i Ministra.

30 Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.