Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1846/09
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1846/09
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Monika Nowicka WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Agencji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Agencji [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji [...] od decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w której orzeczono o przekształceniu, przysługującego M. J., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. w gminie B., działki nr ewid. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w prawo własności i ustalono jednorazową opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł płatną na rzecz Starostwa Powiatowego w P. - uchyliło zaskarżoną decyzję
3 w części – co do pkt 2. W tym zakresie orzeczono, że kwota opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowego gruntu powinna zostać wpłacona na rzecz Agencji [...] w W. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
4 W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że Starosta P. w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. orzekł
5 o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego gruntu
6 o powierzchni [...] ha położonego w B. w gminie B. W punkcie 2 decyzji organ ustalił jednorazową opłatę za przekształcenie tego prawa
7 w wysokości [...] zł, płatną w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji, na konto Starostwa Powiatowego w P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że istnieje możliwość wykorzystania nieruchomości do działalności wytwórczej
8 w rolnictwie. Podstawę wyliczenia należności stanowi operat szacunkowy wykonany
9 [...] września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. M.
10 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja [...], podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu [...] Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...]. W punkcie 3 decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. błędnie podano, że kwota należnej opłaty z tytułu przekształcenia płatna jest na konto Starostwa Powiatowego w P., podczas gdy w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. powinna być uiszczona na rzecz dotychczasowego właściciela, czyli Skarbu Państwa reprezentowanego przez Agencję [...]. Ponadto przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...], ponieważ Agencja podwyższyła stawkę z 1% do 3% opłaty z uwagi na niewykorzystywanie nieruchomości na cele rolne, co zostało zakwestionowane przez użytkowników wieczystych.
11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żądając uchylenia decyzji Starosty P. odwołująca się Agencja [...] nie wskazała, iż zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie może być przesłanką do uchylenia decyzji żądanie podania innego adresata wnoszonej opłaty za przekształcenie, ani też oczekiwanie na wynik postępowania sądowego w sprawie ustalenia stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ze względu na przedmiot zaskarżonej decyzji Starosty.
12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło ostatecznie, że nie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, a zasadne było częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do punktu wskazującego Starostwo P., jako właściwe do otrzymania należności za przekształcenie prawa.
13 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Agencja
14 [...], zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca
15 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 4 ust. 14 powołanej ustawy w związku z art. 23 ust. 3 ustawy
16 o gospodarce nieruchomościami.
17 Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
18 i poprzedzającej ten akt decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
19 W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, iż Agencja wniosła odwołanie, gdyż oplata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego została naliczona błędnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż nie może być przesłanką uchylenia decyzji oczekiwanie na wynik postępowania sądowego w sprawie ustalenia stawiki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Stwierdzenie to jest, zdaniem skarżącej, błędne, gdyż wynik postępowania ma zasadniczy wpływ na poprawne wyliczenia opłaty z tytułu przekształcenia. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość opłaty posłużył się "współczynnikiem korygującym". Do obliczenia prawidłowej wartości współczynnika konieczna jest znajomość stawki procentowej opłaty rocznej. Rzeczoznawca do obliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego przyjął 1% stawkę opłaty
20 rocznej, podczas gdy przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Agencja ustaliła stawkę procentową opłaty w wysokości 3%, gdyż nieruchomość nie była wykorzystywana na cele rolne. Od tak ustalonej opłaty odwołał się użytkownik wieczysty. Postępowanie sądowe ma rozstrzygnąć o wysokości stawki procentowej opłaty rocznej, której wysokość jest niezbędna do ustalenia prawidłowej wartości prawa użytkowania wieczystego, a następnie prawidłowej opłaty za przekształcenie. Agencja zwracała się do Starostwa Powiatowego w P.
21 o wstrzymanie decyzji do momentu ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej, aby poprawnie naliczyć opłatę, jednak decyzja została wydana. Bezpodstawne przyjęcie stawki procentowej opłaty rocznej w wysokości 1% spowodowało naliczenie opłaty
22 z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł, zamiast w kwocie [...] zł.
23 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
25 Skarga jest zasadna.
26 Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym
27 z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
28 Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż w piśmie z 4 grudnia 2008 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 11 grudnia 2008 r., a zatem po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, ale przed dniem doręczenia tego aktu Agencji, strona ta wskazywała na fakt niezakończenia postępowania sądowego
29 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Agencja powołała się przy tym wcześniejsze pisma wniesione do Starostwa Powiatowego w P., w których wnosiła o "wstrzymanie postępowania w sprawie przekształcenia".
30 Powyższe wskazuje, iż Agencja żądając "wstrzymania postępowania
31 w sprawie przekształcenia" wystąpiła faktycznie o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w Sądzie Rejonowym w P., które dotyczy ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...]. Z pisma Agencji z 4 grudnia 2008 r. wynika także, iż skarżąca wskazywała na fakt prowadzenia tego postępowania w pismach wniesionych do Starostwa Powiatowego w P. w czerwcu 2008 r.,
32 w których informowała nie tylko o toczącym się postępowaniu sądowym, ale także wnosiła o "wstrzymanie postępowania". Pisma te nie znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Wobec tego należy przyjąć, iż wniosek o zawieszenie postępowania został niewątpliwie zawarty w piśmie Agencji z 4 grudnia 2008 r.
33 W odwołaniu do decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. Agencja ponownie wskazała, że w Sądzie Rejonowym w P. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania działki nr [...]. W postępowaniu sądowym ma nastąpić rozstrzygnięcie sporu co do wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Wysokość tej stawki jest, zdaniem Agencji, istotna do ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego, a następnie opłaty za przekształcenie. Agencja zarzuciła, iż zwróciła się do Starostwa Powiatowego
34 w P. o "wstrzymanie decyzji" do momentu ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej, jednak decyzja została wydana.
35 Przedstawiając stanowisko Agencji zawarte w piśmie z 4 grudnia 2008 r.
36 i odwołaniu, Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na konieczność rozpoznania
37 w postępowaniu administracyjnym każdego wniosku o zawieszenie postępowania, niezależnie od ewentualnej zasadności tego żądania. Wymagane jest zatem wydanie postanowienia, a także pouczenie strony o prawie do zaskarżenia takiego aktu, gdyż stronie przysługuje prawo do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 3 k.p.a.). Należy jednocześnie podkreślić, iż nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania pozbawia ostatecznie stronę prawa do wniesienia zażalenia, a następnie oceny zasadności stanowiska organów w postępowaniu sądowym (art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Niedopuszczalne jest
38 wydanie decyzji kończącej postępowanie bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku
39 o zawieszenia postępowania, gdyż takie uchybienie przepisom postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
40 z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1405/05, niepubl.).
41 Mając na uwadze przedstawione uwagi Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było obowiązane, przez rozpoznaniem odwołania, do oceny wniosku Agencji zawartego w piśmie tej strony z 4 grudnia 2008 r., a więc zajęcia stanowiska - w formie prawem przewidzianej – co do zaistnienia ustawowych podstaw do zawieszenia postępowania. Postanowienie w tym przedmiocie nie zostało wydane, co oznacza, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego
42 w sposób uzasadniający uchylenie decyzji tego organu. Należy przy tym zaznaczyć,
43 iż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzależnia uchylenia zaskarżonej decyzji od jednoznacznego potwierdzenia wpływu ustalonego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Wystarczające jest uznanie,
44 że zaistniałe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to wprost
45 z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w Sądzie Rejonowym w P. (sygn. akt [...]) mogło ostatecznie wpłynąć na wynik sprawy administracyjnej
46 w postępowaniu odwoławczym. Odpowiednio, niewydanie postanowienia w tym przedmiocie, także mogło mieć znaczenie dla oceny zasadności decyzji organu pierwszej instancji.
47 Skarżąca zarzuciła w skardze ponadto naruszenie przepisów ustawy z dnia
48 29 lipca 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).
49 Wobec powyższego Sąd stwierdza, że ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 i art. 4 ust. 14 wymienionej ustawy jest przedwczesne.
50 W postępowaniu sądowym właściwe jest bowiem na wstępie ustalenie czy w sprawie administracyjnej uchybiono przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada ta odnosi się przede wszystkim do kwestii ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego następuje rozstrzygnięcie sprawy, ale ma także zastosowanie do innych zagadnień mających podstawowe, wstępne, znaczenie dla prawidłowej oceny sprawy. Ustosunkowanie się przez sąd do zarzutów zmierzających do podważenia merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest aktualne dopiero po przesądzeniu, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie prowadzący do niecelowości oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Rozpatrzenie zarzutów co do naruszenia prawa materialnego jest bowiem w tym przypadku przedwczesne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 816/07, niepubl.).
51 Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze
52 w W. uwzględni powyższe uwagi, to jest na wstępie ustosunkuje się do wniosku Agencji o zawieszenie postępowania administracyjnego.
53 Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.