Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r., I SA/Wa 1720/20
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r., I SA/Wa 1720/20
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na czynność Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania numeru porządkowego nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza W. na rzecz J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
2 Pismem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił J. W. nadania numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...].
3 Odmowa nadania numeru miała miejsce przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
4 Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. J. W. wystąpił do Burmistrza [...] o nadanie numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Był to kolejny jego wniosek o nadanie owego numeru, po uprzednio wyrażonym w tej materii negatywnym stanowisku organu. Do wniosku dołączył mapę dla celów projektowych w skali 1: 500, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2019 r. za nr [...], na której uwidoczniony jest ww. budynek. Według informacji z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu [...], przedmiotowy budynek, o pow. zabudowy [...] m2 , ma charakter mieszkalny, a wybudowany został w 1982 r. Jako współwłaścicieli nieruchomości ujawniono w ewidencji J. R. (w udziale ¼) oraz J. W. (w udziale ¾). W ewidencji odnotowano (niezgodnie z rzeczywistością), że nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...]. Faktycznie jest to księga nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość od pasa drogi publicznej (ul. [...]) zlokalizowanej po jej północno-wschodniej stronie, oddzielają działki nr [...] i [...]. W obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r - po stronie wschodniej działki nr [...] przewidziano lokalizację drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], łączącą się z ul. [...].
5 W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, pismem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz [...] poinformował J. W. o braku możliwości nadania budynkowi na działce nr [...] numeru porządkowego, wskazując, że nieruchomość ta nie jest położona bezpośrednio przy ulicy [...] i nie ma do niej prawnie i faktycznie ustalonego dostępu. Odnosząc się zaś do przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obsługi komunikacyjnej tej działki z ul. [...] z drogi wewnętrznej, Burmistrz [...] zwracał uwagę, że ta w chwili obecnej nie została geodezyjnie wyznaczona. Krańcowo wyjaśnił, że nadanie numeru porządkowego dla nieruchomości [...], będzie możliwe po przedłożeniu właściwego nie tylko faktycznego, ale również prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przez działki [...] i [...] lub ustanowienie postanowieniem sądu drogi koniecznej. Właściciele nieruchomości [...] i [...] poł. w [...] w każdej chwili mogą bowiem przesunąć ogrodzenia do granic swoich nieruchomości i wskazany w toku postępowania przez wnioskodawcę faktycznie realizowany dostęp do działki nr [...] jak również adres będzie pozostawał niewykonalny.
6 Na odmowę nadania przez Burmistrza [...] numeru porządkowego dla ww. zabudowanej nieruchomości, J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia bezskuteczności tej czynności i zasadzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania. Domagał się również stwierdzenia bezskuteczności uprzednio w tej materii podejmowanych czynności Burmistrza z [...] września 2019 r., [...] marca 2020 r. i [...] marca 2020 r.
7 W obszernych motywach skargi, zwracał uwagę, że art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.) dalej: "pgik", nakłada na właścicieli i władających nieruchomościami zabudowanymi obowiązek umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym ustalonym przez wójta (burmistrza lub prezydenta w miastach), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych (art. 47a ust. 5 pgik). Przepis art. 47a ust. 6 pgik określa zaś zawartość wniosku (imię i nazwisko lub nazwa wnioskodawcy oraz jego adres; określenie przedmiotu wniosku, informacja o położeniu budynku, którego dotyczy wniosek). Wydane z kolei z upoważnienia ustawy rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125) określa wzór wniosku oraz sposób dokumentowania informacji o położeniu budynku, przez przedłożenie "kopii mapy: zasadniczej, ewidencyjnej, z projektem podziału, topograficznej w skali nie mniejszej niż 1:10 000 lub kopii projektu zagospodarowania działki lub terenu."(załącznik do rozporządzenia, pkt 3 objaśnień).
8 Prawodawca nie wymaga zatem ani wskazania tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości ani dowodów legalności budowy, czy też udokumentowania istnienia dostępu do drogi publicznej i prawa do korzystania z niego. Nie uzależnił on zatem nadania numeru porządkowego od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, w szczególności od dostępu nieruchomości do drogi publicznej, zwłaszcza w określonej formie prawnej - tak jak ma to np. miejsce w przypadku akceptacji podziału nieruchomości (art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) czy ustalaniu warunków zabudowy (art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie upoważnił też gmin do ustalania własnych wniosków o nadanie nieruchomości numeru porządkowego, ani nie określił innych danych - poza zapisanymi w ustawie i rozporządzeniu - jakich miałyby ona prawo żądać od wnioskodawców. Odwołał się przy tym do stanowiska wyrażonego przez Głównego Geodety Kraju w piśmie z [...] czerwca 2020 r. , w którym organ ów wprost stwierdzał, że "...wskazane przepisy prawa (pgik oraz powołane rozporządzenie MAiC - przyp. skarżącego) nie upoważniają organu właściwego do badania legalizacji lub dopuszczenia budynku do użytkowania i z powodu związanych z tym wątpliwości, udzielenia odmowy nadania numeru porządkowego. Wątpliwości co do legalności wybudowania budynku i dopuszczenie go do użytkowania powinny zostać przekazane właściwym organom. W związku z powyższym jeśli wniosek spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa to urząd nie ma podstaw, aby odmówić ustalenia numeru porządkowego".
9 Skarżący podkreślał przy tym, że nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom jest obowiązkiem gmin, wypełnianym w interesie lokalnej społeczności i obsługujących ją instytucji, a nie wyłącznie w interesie władających nieruchomościami. Numerowanie ma zapewnić ład, przestrzenną regularność, przewidywalność kolejnych numerów oraz unikalność jego elementów. Odmowa zatem nadania numeru narusza te interesy i oczekiwania a władających nieruchomościami naraża na odpowiedzialność za brak numeru, przewidzianą w kodeksie wykroczeń. Brak numeru utrudnia także pracę służbom ratunkowym, policji i innym, a opóźnienie pomocy wywołane poszukiwaniami nieruchomości - gdy czas na pomoc liczy się w minutach - może zagrażać ludzkiemu życiu. To zaś może narazić organy gminy na odpowiedzialność karną (niedopełnienie obowiązków ze szkodą dla interesu publicznego i prywatnego - art. 231 k.k.), nie wspominając o moralnej. Odmowa nadania numeru jest w takiej sytuacji trudno wyobrażalna, mogłaby mieć miejsce jedynie wyjątkowo i w szczególnych wypadkach, które byłyby z pewnością określone przepisami prawa.
10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, ze ustalenie numeru porządkowego dla działki nr [...] nie jest możliwe ze względu na brak jej połączenia z ulica [...].
11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
12 Skarga jest zasadna, gdyż odmowa nadania numeru porządkowego nieruchomości (a dokładniej rzecz ujmując budynkowi mieszkalnemu posadowionemu na działce, stanowiącej współwłasność skarżącego) nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
13 Materia dotycząca nadawania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na podstawie jej art. 47b ust. 5 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z art. 47a ust. 5 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Z kolei w myśl ust. 4 pkt 5 ww. przepisu ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Samo nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań przewidzianych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pgik. Z kolei właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają mają obowiązek - stosownie do przepisu art. 47b ust. 1 omawianej ustawy - umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru.
14 Nadanie numeru porządkowego, jak też odmowa jego nadania realizowana jest, – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i co jest w sprawie niesporne – w formie materialnotechnicznej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Co przy tym istotne ustalając w tej uproszczonej procedurze numer budynku organ nie rozstrzyga sporu o prawo, nie stwierdza określonego stanu rzeczy, ani nie decyduje o sytuacji prawnej żadnego podmiotu. Przypisuje jedynie dany numer do wskazanego budynku, co jest czynnością faktyczną, o charakterze technicznym (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r. I OSK 4370/18, Lex nr 2695683).
15 Mimo, że podejmowane w tym aspekcie działania organu nie przybierają formy decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie są wyrazem załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i nie mają w związku z tym do niech zastosowania przepisy tego kodeksu, nie oznacza to, że przy ich realizacji organ może działać w sposób dowolny. Jedną wszak z fundamentalnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada legalizmu, zakładająca działania wszelkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Konsekwencją jej istnienia jest zaś to, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencje (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę praw i obowiązków obywateli. Wyklucza ona zatem dopuszczalność jakiejkolwiek arbitralności w sferze działalności organów.
16 Wychodząc zatem z tej zasady stwierdzić należy, że aby z powodów wskazywanych w motywach zakwestionowanej czynności (brak prawnie i faktycznie ustalonego dostępu nieruchomości do drogi publicznej) można było skutecznie i zgodnie z prawem odmówić stronie nadana numeru porządkowego dla należącej do niej zabudowanej nieruchomości, tego rodzaju przyczyny musiałyby wynikać wprost z mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Te natomiast – jak zasadnie wywodził skarżący - w żaden sposób nie uzależniają możliwości nadania numeru porządkowego od spełnienia warunku dostępności danej nieruchomości do drogi publicznej. Warunkiem jego ustalenia na żądanie jednostki, wynikającym z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, są bowiem wymogi dotyczące: rodzaju zabudowy istniejącej, tudzież projektowanej, na nieruchomości; formy wniosku i osoby, która może go wnieść. Istotne zatem jest by nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym (wybudowanym, w trakcie budowy bądź prognozowany do wybudowania), względnie przeznaczonym do stałego lub czasowego przebywanie ludzi (art.47a ust. 4 pkt 5 pgik). Złożony w tym przedmiocie wniosek pochodził od osoby zainteresowanej - którą może być, jak wynika to z ust. 5 art. 47a powołanej ustawy, zarówno właściciel jak też ujawniona w ewidencji gruntów i budynków osoba władająca nieruchomością pod innym tytułem, a także by zawierał on dane określone w ust. 6 art. 47a (tj. imię i nazwisko lub nazwę wnioskodawcy oraz jego adres, określenie przedmiotu wniosku, informacje o położeniu budynku według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków). Winien on przy tym być złożony na urzędowym druku określonym w załączniku nr 1 i zwierać załącznik mapowy. Te wszystkie zaś wymogi w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zostały spełnione. Oznacza to, że zanegowanie w tych uwarunkowaniach przez Burmistrza [...] możliwości nadania numeru porządkowego należącej do skarżącego nieruchomości, z uwagi na brak prawnego ustalenia do niej dostępu z drogi publicznej, nosi znamiona niedopuszczalnej prawem arbitralności. Nie znajduje bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia w treści normatywnej przepisów art. 47a ust. 1 pkt 1 i 5 pgik. To zaś powoduje, że motywowana tymi względami czynność materialnotechniczna, narusza w sposób istotny ww. przepis i jako oparta na przesłance pozaustawowej (wykreowanej przez organ) nie może być uzna za prawnie skuteczną.
17 Z tych przyczyn Sąd, na podstawie przepisu na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).