Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r., I SA/Wa 1673/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r., I SA/Wa 1673/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. [...][...] (Skarżąca), wystąpiła do Wojewody [...] (Wojewoda) o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...][....] i [...][...] nieruchomości w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

3 Następnie wezwaniem z [...] października 2010 r., Wojewoda wezwał Skarżącą, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), powoływana dalej jako "ustawa zabużańska" do złożenia brakujących dokumentów i oświadczeń, w terminie 6 miesięcy, od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie Wojewoda poinformował, że gdy zebranie brakujących dowodów w ww. okresie byłoby niemożliwe, zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

4 W odpowiedzi na powyższe Skarżąca, pismem z [...] kwietnia 2011 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2011 r.) wniosła o przedłużenie wyznaczonego przez Wojewodę sześciomiesięcznego terminu na uzupełnienie dokumentacji, wskazując jednocześnie, że w przypadku nieuwzględnienia przez organ ww. wniosku o przedłużenie terminu wnosi o zawieszenie postępowania.

5 Następnie pismem z [...] lutego 2016 r., sygn. [...], [...], Wojewoda poinformował Skarżącą, że wniosek dotyczący wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...][...] i [...][...] nieruchomości w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został zarejestrowany pod sygn. [...]. Jednocześnie organ I instancji wezwał Skarżącą do sprecyzowania, czy jej pismo z [...] kwietnia 2011 r. należy traktować również jako wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...][...] i [...][....] nieruchomości w miejscowości [...].

6 W odpowiedzi na powyższe Skarżąca, wnioskiem z [...] lutego 2016 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2016 r.) wniosła o zawieszenie m.in. postępowania o sygn. [...].

7 Na skutek powyższego wniosku, Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2016 r., sygn. [...], zawiesił na wniosek Skarżącej, w trybie art. 98 § 1 K.p.a., postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez [....][...] i [...][...] w miejscowości [...]. Organ w treści postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

8 Następnie Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...][....] i [...][...] nieruchomości w miejscowości [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca w określonym kodeksowo trzyletnim terminie (który upłynął [...] marca 2019 r.) - nie zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania.

9 Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, że w powyższej sprawie zawieszenie było niedopuszczalne, a zatem nie upłynął 3 letni termin na wniesienie wniosku o jego podjęcie.

10 Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

11 W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...], zawiesił na wniosek Skarżącej z [...] lutego 2016 r. postepowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...][...] i [...] nieruchomości w miejscowości [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku tym Skarżąca podała m.in., że wnosi o zawieszenie postępowania zarejestrowanego przez Wojewodę pod sygn. [...]. Tym samy zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności poprzez uznanie, że Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, należy uznać za całkowicie bezzasadne.

12 Minister zaznaczył również, że postanowienie Wojewody z [...] marca 2016 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania Skarżąca odebrała osobiście [...] marca 2016 r. Została ona zatem skutecznie pouczona o treści art. 98 § 2 K.p.a., powołanego w uzasadnieniu ww. postanowienia. Skarżąca jednakże nie skorzystała z ww. uprawnienia, a tym samym należy uznać, że zaakceptowała treść postanowienia. Nie skorzystała również z możliwości złożenia, w terminie 7 dni, zażalenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo pouczenia jej przez Wojewodę. Nie skorzystała także z przysługującego jej prawa i w ciągu 3 lat nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

13 Minister ustosunkowując się do zarzutów, że wobec braków formalnych, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie może wywołać w momencie jego złożenia skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie której dotyczy, a zatem niedopuszczalne jest, zdaniem Skarżącej, uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, który został złożony przez usunięciem braków formalnych, wskazał, że postępowanie przewidziane w ustawie zabużańskiej ma charakter wnioskowy i jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek strony. Ustawa zabużańska nie uzależnia wszczęcia postępowania administracyjnego od złożenia kompletu wymaganych dokumentów. Kwestia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowana została w art. 61 K.p.a., który w § 1 przewiduje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

14 Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż trzyletni termin o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. ma charakter prekluzyjny. Bez względu na okoliczności jest to termin o charakterze nieprzywracalnym, a więc nie może zostać on przywrócony. W związku z czym przytoczone przez Skarżącą okoliczności dotyczące uchybienia terminu pozostają bez wpływu na możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania.

15 Z tych wszystkich względów, w ocenie Ministra, prawidłowo Wojewoda orzekł

16 o umorzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...][...] i [...] nieruchomości w miejscowości [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca prawidłowo pouczona, w ustawowym terminie nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.

17 Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

18 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

19 a) art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania;

20 b) art. 98 § 2 K.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie postępowanie nie mogło zostać zawieszone, zatem Skarżąca nie musiała składać wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania;

21 c) art. 98 § 1 K.p.a. – poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy uwzględnienie ewentualnego wniosku o zawieszenie postępowania nie było możliwe albowiem postępowanie, w którym nie uzupełniono braków formalnych nie może zostać zawieszone

22 d) art. 7 w zw. z art 77 § 1 oraz art 80 w zw. z art 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. - poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności poprzez uznanie, że strona wniosła o zawieszenie postępowania;

23 e) art. 8 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej - poprzez brak pouczenia strony, że w przypadku niemożności przedłożenia dokumentów, w terminie 6 miesięcy, możliwe jest ich złożenie, bezpośrednio po ich uzyskaniu, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia, który to brak pouczenia skutkował złożeniem wniosku o przedłużenie 6 miesięcznego terminu, ewentualnie o umorzenie postępowania, podczas gdy w sytuacji gdyby strona została pouczona, nie złożyłaby takiego wniosku;

24 f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

25 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej -poprzez brak pouczenia strony, że w przypadku niemożności przedłożenia dokumentów, w terminie 6 miesięcy, możliwe jest ich złożenie, bezpośrednio po ich uzyskaniu, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia, który to brak pouczenia skutkował złożeniem wniosku o przedłużenie 6 miesięcznego terminu, ewentualnie o umorzenie postępowania, podczas gdy w sytuacji gdyby strona została pouczona, nie złożyłaby takiego wniosku.

26 Dodatkowo Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu nie doszło do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Pismem z [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda w sprawie o sygn. [...] (jak wynika z sentencji postanowienia), zawiesił bowiem postępowanie dotyczące miejscowości [...]. województwo [...]. Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy nieruchomości w miejscowości [...].

27 Ponadto, zdaniem Skarżącej, skoro została ona wezwana do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez przedłożenie stosownych dokumentów to niedopuszczalnym jest zatem uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, który został złożony przed usunięciem braków formalnych (art. 64 § 2 K.p.a.), skoro postępowanie to nie zostało skutecznie wszczęte, (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1201/08). W związku z powyższym należy przyjąć, że dopiero wniesienie przez wnioskodawcę prawidłowego wniosku, to jest odpowiadającego wymogom ustawy zabużańskiej, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu do załatwienia sprawy. Skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a., stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie tego postępowania jest możliwe tylko na podstawie takiego żądania, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego i innych odrębnych przepisach prawa.

28 Jednocześnie Skarżącą zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a., w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej poprzez nie poinformowanie prawidłowo Skarżącej, że w przypadku niemożności przedłożenia dokumentów w ustawowym 6 miesięcznym terminie, bezpośrednio po ich uzyskaniu, jest możliwe ich złożenie do akt sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na ich złożenie, (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 3077/15). Powyższe, zdaniem Skarżącej, miało niewątpliwie wpływ na przebieg niniejszego postępowania, albowiem gdyby Skarżąca została prawidłowo pouczona to wówczas nie składałaby wniosku o przedłużenie terminu, a tym samym również nie złożyłaby ewentualnego wniosku o zawieszenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że 6 miesięczny termin o jakim mowa w art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej ma charakter procesowy, zatem możliwe jest jego przywrócenie.

29 W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zastosowanie art. 135 P.p.s.a. i uchylenie w całości również decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

30 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

32 Skarga nie jest zasadna.

33 W ocenie Sądu, zarówno decyzja Ministra, jak i decyzja Wojewody odpowiadają prawu.

34 W sprawie bezsporne jest, że postępowanie o potwierdzenie prawa

35 do rekompensaty zawieszone zostało przez Wojewodę postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], na wniosek z [...] lutego 2016 r., w którym Skarżąca wskazała sygn. sprawy organu o nr [...], a dotyczącego majątku pozostawionego w miejscowości [...]. Wniosek ten był reakcją Skarżącej na wezwanie organu z [....] lutego 2016 r., którym to organ zobowiązał Skarżącą do sprecyzowania jej wcześniejszego żądania z [...] kwietnia 2011 r., poprzez wskazanie, czy pismo to należy traktować również jako wniosek o zawieszenie postępowań dotyczących nieruchomości pozostawionych w miejscowościach [...] i [...]. W odpowiedzi na powyższe Skarżąca wnioskiem z [...] lutego 2016 r. wniosła o zawieszenie postępowań o nr [...] - majątek w miejscowości [...], jak i o numerach [...] i [...], a dotyczących odpowiednio nieruchomości pozostawionych w miejscowościach [...] i [...]. Zauważyć też należy, że postepowanie zarejestrowane pod sygn. [...] a dotyczące majątku [...] - zawieszone zostało na skutek wcześniejszego żądania Skarżącej z [...] kwietnia 2011 r. - postanowieniem Wojewody z [...] kwietnia 2011 r. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami Skarżącej, że nie doszło do zawieszenia postępowania dotyczącego mienia pozostawionego w miejscowości [...], gdyż organ zawiesił jedynie postępowanie dotyczące majątku w miejscowości [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...] orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w miejscowości [...]. Postanowienie to jak wynika z akt administracyjnych sprawy zostało doręczone osobiście Skarżącej [...] marca 2016 r. Ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru wynika, że dotyczyło ono postępowania zarejestrowanego w organie pod sygn. [...]. Z akt sprawy wynika także, że Skarżąca nie skorzystała z możliwości jego zaskarżenia poprzez złożenie, w terminie 7 dni, zażalenia zgodnie z pouczeniem organu.

36 Ponadto, w sytuacji, gdy Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu w zakresie zgromadzenia dokumentów, a postępowanie zostało zgodnie z żądaniem strony zawieszone, to od woli strony zależało następnie, czy to postępowanie będzie się toczyło. W doktrynie wskazuje się, że oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność strony, która złożyła żądanie zawieszenia postępowania (v. B. A. [w:] B. A., J. B., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 386). Mając powyższe na uwadze uznać należy za bezzasadny zarzut Skarżącej naruszenia przez organy art. 64 § 2 K.p.a.

37 Zaznaczyć również należy że z treści postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że Skarżącą została prawidłowo pouczona o treści art. 98 § 2 K.p.a., powołanego w uzasadnieniu ww. postanowienia. Z treści postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika również, że Wojewoda zawarł informację, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

38 Organ dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

39 jak wymaga tego przepis art. 9 K.p.a.

40 W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało zawieszone na wniosek Skarżącej w związku z koniecznością wykonania wezwania z [...] października 2010 r., organ nie miał obowiązku ponownego informowania strony o treści art. 98 § 2 K.p.a.

41 W sytuacji zatem, gdy strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa,

42 o którym była prawidłowo pouczona i nie zażądała podjęcia postępowania, zasadnie organ przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane.

43 Postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] marca 2016 r. doręczone zostało osobiście Skarżącej [...] marca 2016 r. Termin 3-letni od tego dnia upłynął zatem [...] marca 2016 r., jak słusznie wskazał organ.

44 W sprawie nie jest sporne, że w tym okresie Skarżąca nie wniósł do organu

45 o podjęcie zawieszonego postępowania. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził, iż zaszła podstawa do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., w przypadku, gdy strona nie zwróciła

46 się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia uważa się za wycofane, zasadnie organ zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a.

47 Nie ma racji również Skarżąca zarzucając organowi naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że ustawa zabużańska nie uzależnia wszczęcia postępowania administracyjnego od złożenia kompletu wymaganych dokumentów. Kwestia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowana została w art. 61 K.p.a., który w § 1 przewiduje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

48 Zgodzić się należy również z rozważaniami organu w zakresie wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu. Sąd wskazuje, że termin określony w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym, który nie podlega przywróceniu. Jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna.

49 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

50 na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.