Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1569/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1569/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy O. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. od postanowienia Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

3 W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister wskazał, co następuje:

4 Mazowiecki Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w K. z dniem 31 sierpnia 2007 r. Kurator uznał, że Szkoła Podstawowa w K. nie powinna być zlikwidowana, ponieważ zapewnia dzieciom bezpieczne i sprzyjające warunki nauki. Uczniowie korzystają z sali gimnastycznej, pracowni komputerowej z dostępem do internetu i stołówki. Do szkoły uczęszcza obecnie 74 uczniów, prognozy demograficzne wskazują na niewielki spadek uczniów w kolejnych latach, a następnie po 2010 r. niewielki wzrost. Mało liczebne klasy sprzyjają zdaniem Kuratora dobrej edukacji, ponieważ umożliwiają nauczycielom indywidualne podejście do uczniów. Według Kuratora przeniesienie uczniów z planowanej do likwidacji szkoły spowoduje zwiększenie liczebności oddziałów, co może spowodować wydłużenie czasu pracy szkoły i znacznie pogorszy warunki nauki. Szkoła Podstawowa w K. jest również ośrodkiem życia kulturalnego dla miejscowej społeczności lokalnej. Likwidacja szkoły w K. spowoduje konieczność dowożenia małych dzieci i narażenia ich na trudy podróży, dojście do przystanku, oczekiwanie na autobus, czas ich pobytu poza domem ulegnie znacznemu wydłużeniu.

5 W zażaleniu na postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty Wójt Gminy O. podał, że uchwała Rady Gminy w sprawie likwidacji szkoły w K. podjęta została z zachowaniem wszelkich wymogów formalnoprawnych, zawiera właściwą podstawę prawną, podjęta została z zachowaniem terminu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, spełniony został również warunek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i Mazowieckiego Kuratora Oświaty. W uchwale o zamiarze likwidacji szkoły Rada Gminy zamieściła postanowienie (§ 2), że zapewnia uczniom zlikwidowanej szkoły dostęp i możliwość kontynuowania nauki w innej placówce oświatowej - w Szkole Podstawowej w K. i w Szkole Podstawowej w O. W związku z likwidacją szkoły nie przewiduje się też przeniesienia nauczycieli na emeryturę ani wypowiedzenia im stosunków pracy. Szkoła Podstawowa w O. jest w stanie przyjąć dodatkowych uczniów bez potrzeby wydłużania czasu pracy szkoły. Warunki lokalowe w Zespole Szkół w K. i w Szkole Podstawowej w O. są lepsze niż w Szkole Podstawowej w K. Szkoły te posiadają odpowiednie zaplecze sportowo - rekreacyjne (boiska, sale gimnastyczne), sale komputerowe oraz inny sprzęt dydaktyczny. Warunki, w jakich będą uczyć się dzieci ulegną poprawie. Liczebność klas wskazywana w prognozie demograficznej utrzymywać się będzie w granicach od 15 - 22 uczniów., przy czym w Szkole Podstawowej w K. w roku 2007/2008 może wystąpić konieczność utworzenia dwóch klas równoległych. Sposób organizacji dowożenia dzieci zasadniczo nie ulegnie zmianie, jednak przewidziane jest utworzenie dodatkowych kursów i tras, dzięki czemu czas oczekiwania na zajęcia szkolne i po zajęciach może ulec skróceniu. W chwili obecnej nieliczne dzieci muszą dochodzić około 500 m do autobusu szkolnego, a przyszłości przez odpowiednią organizację dowożenia sytuacje te zostaną wyeliminowane. W zażaleniu zaznaczono, że istnienie Szkoły Podstawowej w K. uwarunkowane było powstaniem sześcioklasowej szkoły w O. Szkoła taka powstała w O. w 2005 r. i dlatego nieracjonalne jest utrzymywanie takiej samej szkoły położonej na uboczu a oddalonej o około 2 km. od O., która skupia uczniów bliżej O., niż K. Podkreślono, że nie bez znaczenia są wysokie koszty funkcjonowania szkół na terenie gminy O.

6 Minister Edukacji Narodowej po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy i stwierdził, że rzeczywistym powodem likwidacji szkoły w K. są zbyt wysokie koszty jej utrzymania, lecz uznał, że zmiany w sieci szkół na terenie gminy, ich likwidacja nie mogą być podyktowane jedynie względami ekonomicznymi. W ocenie organu odwoławczego likwidacja szkoły w K. nie poprawi warunków nauki dla uczniów zlikwidowanej szkoły. Szkoła Podstawowa w K. posiada dobrą bazę lokalową, spełnia oczekiwania uczniów i ich rodziców, posiada salę gimnastyczną, 8 sal lekcyjnych i salę komputerową, boisko do piłki nożnej oraz bibliotekę, której brak w szkole w O. Minister podzielił stanowisko Kuratora Oświaty, że likwidacja szkoły spowoduje wydłużenie drogi uczniów do szkoły i czasu pobytu w szkole. Ponadto ze względu na kolonijną zabudowę część dzieci musiałaby przebywać pieszo drogę do autobusu wynoszącą 500 m. Minister podał, że nie bez znaczenia jest okoliczność, że rodzicie uczniów szkoły w K. poprawili stan budynku szkolnego.

7 Skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina O., zarzucając naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7,12, 35, 36 i 77 § 1 kpa przez wybiorcze potraktowanie faktów, wydanie postanowienia na podstawie niesprawdzonych twierdzeń. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu odwoławczego, że szkoła w K. posiada dobrą bazę lokalową bo chociażby sala gimnastyczna nie jest typowym obiektem, gdzie mogłyby odbywać się zajęcia sportowo rekreacyjne z uwagi na zbyt małą powierzchnię, w szkole nie ma kuchni, a posiłki są dowożone do szkoły, wydatki związane z remontem szkoły pokryła Gmina z własnych środków, udział rodziców sprowadzał się do wykonania prac ziemnych, środki pozyskane z Unii Europejskiej przeznaczone były wyłącznie na salę komputerową. Organy orzekające w sprawie według skarżącej nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący i dokładny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

8 W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572) - "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 2a, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólno - zawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu". Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 wymienionej ustawy szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu opinii kuratora. W świetle istniejącej regulacji wydawana w przedstawionym trybie opinia kuratora oświaty ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak zupełnej dowolności i braku kryteriów, którymi powinien kierować się kurator wyrażając swoje stanowisko w sprawie.

11 W przedmiotowej sprawie poza sporem jest podjęcie przez Radę Gminy O. uchwały w dniu [...] lutego 2007 r., nr [...] zgodnie z wymogami art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w K. rodziców uczniów tej szkoły, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy gminy na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły. Zawiadomienie rodziców uczniów nastąpiło ponadto przez odbycie zebrań w dniach: 14, 15, 16 i 22 lutego 2007 r. Z uzasadnienia uchwały Rady Gminy O. wynika, że celem proponowanej likwidacji szkoły jest racjonalizacja sieci szkół, maksymalne wykorzystanie budynków placówek oświatowych poprzez zmniejszenie liczby placówek, co w dalszej kolejności spowoduje obniżenie kosztów ich utrzymania a także umożliwienie dzieciom kontynuacji nauki w placówkach na terenie gminy znacznie lepiej wyposażonych i dysponujących lepszą bazą lokalową. Podano, że obecnie do szkoły w K. uczęszcza 74 dzieci, lecz udział liczbowy dzieci z K. do ogólnej liczby dzieci w szkole jest bardzo mały - na ogólną liczbę 74 dzieci z miejscowości K. pochodzi 9 dzieci. Pozostałe dzieci są dowożone do tej szkoły. W tabeli przedstawiono prognozowaną liczbę uczniów na okres następnych 6 lat, z której wynika że nastąpi spadek ogólnej liczby uczniów, a nawet w latach 2010-2013 z K. będzie uczęszczać do szkoły 4 - 5 uczniów. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że szkoła w K. wymaga gruntownego remontu, nie prowadzi dodatkowej działalności edukacyjnej i kulturalnej, zatrudnionych jest 10 nauczycieli (przy liczbie uczniów 74). Dzieci ze likwidowanej szkoły zostałyby przeniesione do dwóch placówek oświatowych: Zespołu Szkół w K. i Zespołu Placówek Oświatowych w O.

12 Mając na uwadze szczegółowy opis tych placówek w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że podjęcie nauki w proponowanych szkołach w K. i O. spowodowałoby pogorszenie warunków nauki. Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, że Szkoła w K. posiada 13 sal lekcyjnych o powierzchni 600 m², dwie pracownie komputerowe z dostępem do Internetu, bibliotekę, plac zabaw dla młodszych dzieci o pow. 448 m², skocznię, strzelnicę, boisko do piłki ręcznej - 800 m², boisko do piłki nożnej 729 m² Z kolei Szkoła Podstawowa w O. posiada halę sportową ze sztuczną nawierzchnią, plac zabaw, boisko do piłki nożnej, 6 klasopracowni i pracownię komputerową o łącznej powierzchni 240 m², uczniowie korzystają z biblioteki i czytelni w Urzędzie gminy będącej w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły. W szkole działa aktywnie klub sportowy. W obu szkołach funkcjonują stołówki szkolne. Według prognoz demograficznych po przyjęciu dzieci z likwidowanej szkoły liczba dzieci w klasach w latach 2007-2013 wynosić będzie w O. od 9 do maksymalnie 19 uczniów, zaś w K. od 11 do maksymalnie 22 uczniów, co spowoduje konieczność utworzenia klas równorzędnych. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organy orzekające w sprawie przyjęły, że nastąpi pogorszenie warunków nauki uczniów likwidowanej szkoły. Słusznie zarzuca skarżący, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie zbadały jej wszechstronnie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazuje na brak biblioteki w szkole w O., co ma świadczyć o niespełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdy tymczasem w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy wskazano, że szkoła ma bibliotekę i czytelnię w znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie Urzędzie Gminy, z której to biblioteki i czytelni cały czas szkoła korzysta - ta okoliczność nie została wzięta przez organ odwoławczy pod uwagę. Problematyce związanej ze stosowaniem art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty poświęcił uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30) wskazał kryteria, jakimi powinien kierować się kurator przy wydawaniu opinii w przedmiocie likwidacji szkoły. Trybunał podkreślił, że "kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi wynikającymi z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Mowa w nim o możliwości likwidacji szkoły samorządowej: a) z końcem roku szkolnego, b) po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, o tym samym lub zbliżonym profilu, c) po powiadomieniu na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły rodziców uczniów i kuratora oświaty". Jak zostało wskazane powyżej w przedmiotowej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Jednakże oprócz wymienionych powyżej wymogów określonych w art. 50 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, podkreślił Trybunał w wymienionym wyroku, kurator oświaty przy wydawaniu opinii powinien kierować się przesłankami wynikającymi z przepisów prawa materialnego. Takim przepisem jest np. art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który nakazuje zapewnienie bezpłatnego dojazdu do szkoły i opieki w czasie przewozu i gdy gmina nie daje gwarancji wypełnienia powyższych obowiązków, to mogłaby być podstawa do wydania negatywnej opinii. W przedmiotowej sprawie z akt prowadzonego postępowania wynika, że gmina zapewnia bezpłatny dojazd i opiekę osoby dorosłej w czasie przewozu dzieci, a szczegółowo z trasami przejazdu autobusu szkolnego Wójt Gminy O. zapoznawał rodziców podczas zebrań, co wynika z protokółów z tych zebrań. Wracając do wyroku Trybunału trzeba podkreślić, że stwierdzono w jego uzasadnieniu, że "każdorazowa negatywna opinia kuratora musi wskazać - co należy mocno podkreślić - podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach".

13 Jak wynika zatem z rozważań Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje uzasadnienia prawnego pogląd, aby negatywna opinia kuratora mogła być podejmowana w ramach oderwanego od regulacji prawnych uznania sprowadzającego się do oceny, czy zamiar likwidacji szkoły jest stosowny z punktu widzenia organów administracji rządowej. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie tylko w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej pewne kryteria, w przypadku zaś odmowy wydania pozytywnej opinii kurator powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1114/05 nie publ.).

14 W ocenie Sądu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania opinia kuratora wymogów tych nie spełnia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej gminy, że organ odwoławczy nie zapoznał się z motywami zawartymi w uzasadnieniu uchwały, jakimi kierowała się Rada Gminy inicjując postępowanie w sprawie likwidacji szkoły w K. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy i przepisy prawa niezbędnym będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaki konkretnie obowiązek lub realna groźba niewykonania takiego obowiązku, wyraźnie wskazanego w ustawie o systemie oświaty uzasadniają brak pozytywnego stanowiska kuratora w kwestii likwidacji Szkoły Podstawowej w K.

15 Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.