Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., I SA/Wa 1552/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., I SA/Wa 1552/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Nieruchomość położona w gminie G., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia

3 [...] stycznia 2013 r. znak: [...], została przeznaczona rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. od km [...] (ode. ref. nr [...])

4 do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

5 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] odmówił zawieszenia postępowania o odszkodowanie

6 za wymienioną nieruchomość.

7 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. S. i L. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.) oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia,

8 w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

9 nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie

10 się ostateczna.

11 Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r.

12 nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r.

13 Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

14 Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

15 W uzasadnieniu powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa,

16 w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

17 i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy

18 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

19 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U.

20 Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

21 Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie

22 z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 kwietnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że zgodnie

23 z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru

24 w gminie G., przyjętym uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze o symbolu

25 o symbolu [...] - tereny dróg publicznych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wyceniana nieruchomość położna jest w miejscowości M., w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej niezabudowanych i zabudowanych. W otoczeniu nieruchomości znajdują się: pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne

26 i w zabudowie zagrodowej, tereny niezabudowane i tereny rolne oraz droga wojewódzka. Według ewidencji gruntów działka stanowi drogę. Uzbrojenie - energia elektryczna, woda, gaz. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi, w okresie od kwietnia 2011 r. do marca 2013 r. wyceny na terenie gminy G. oraz powiatu [...] i [...]. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ich poziom zależał od następujących cech: położenie, możliwości inwestycyjne, otoczenie

27 i sąsiedztwo oraz dostępność komunikacyjna. Do ostatecznej analizy biegła wybrała

28 15 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość działki nr [...] biegła ustaliła na kwotę [...] zł.

29 Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził,

30 że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami

31 o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Odnosząc

32 się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność L. S.

33 i W. S., którzy byli uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Nadto, nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli

34 w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

35 i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

36 Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Województwa [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

37 Pełnomocnik wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania,

38 w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił:

39 - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia

40 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], objętych skarżoną decyzją

41 o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania,

42 - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie

43 i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

44 - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4,

45 - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.

46 Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

47 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 973/14 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r.

48 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

49 Skarga nie jest zasadna.

50 Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie G., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...].

51 Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.

52 z 2013 r., poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala

53 się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.

54 z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)).

55 Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktyry i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości

56 i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie Minister przyjął, że operat szacunkowy okreslający wartość nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporzadzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz powołanego wyżej rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

57 Sąd stwierdził również, że prawidłowe było ustalenie odszkodowania na rzecz W.S. i L. S.

58 Wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy

59 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej

60 a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia.

61 W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skargi zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie przez skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia

62 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października

63 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.

64 W świetle powyższego nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję

65 o odszkodowaniu w związku z przejęciem działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia

66 [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi w tym zakresie. W żadnym razie w sprawie tej nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

67 Podkreślenia wymaga przy tym, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w jej stanie faktycznym – było obowiązkiem organu orzeczenie o odszkodowaniu za nieruchomość. Pamiętać trzeba bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie

68 z powodu braku ewentualnego dołożenia przez podmiot publiczny staranności

69 w prowadzeniu swoich spraw. Interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej, nastąpiło przejęcie nieruchomości, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono własności na podstawie tej ustawy. Nadto, jak wskazuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. A. G., M. F. i inni przeciwko Portugalii, nr [...] i [...], § 54 ECHR 2000-I).

70 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

71 na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.