Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., IV SA/Wa 999/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., IV SA/Wa 999/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą odmówiono ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego typu "Backlight 32" o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8,00 × 4,00 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa 7,00 m na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...] w Dzielnicy W.

3 W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do pasa drogowego. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już nośnika reklamowego. Z materiału dowodowego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] przylega do działek stanowiących ulicę [...] i [...]. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla tej działki wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, którym w tym przypadku jest Zarząd Dróg Miejskich. Zarząd Dróg Miejskich odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na to, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium podzieliło ten pogląd, jednocześnie wskazując, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w zakresie uznania, że przedmiotowy nośnik może stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym jest uzasadnione. Ponieważ odmowa uzgodnienia ma charakter wiążący dla organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy.

4 Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy jest kompletny i pozwala poczynić wyczerpujące ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, jakie jest położenie nośnika reklamowego, co jest podstawowym elementem stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ I instancji prawidłowo zwrócił się o uzgodnienie inwestycji do ZDM. Z uwagi na fakt, że w niniejszym przypadku organ uzgadniający jest jednocześnie organem orzekającym w sprawie w przedmiocie uzgodnienia nie wydaje się postanowienia, co nie oznacza, że nie ma w takim przypadku obowiązku uzgodnienia inwestycji. W takim przypadku uzgodnienie następuje w formie pisemnej opinii, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ zarządca drogi wypowiedział się w przedmiocie planowanej inwestycji negatywnie, nie było konieczne przeprowadzanie pełnego postępowania w sprawie, w tym analizy, ponieważ jej wyniki (wobec odmowy uzgodnienia przez organ opiniujący) nie miałyby znaczenia dla wyniku sprawy.

5 Kolegium wskazało również, że podnoszona przez wnioskodawcę możliwość zajęcia pasa drogowego nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego są to odrębne, niezwiązane i niekonkurencyjne względem siebie postępowania administracyjne.

6 Decyzję w przedmiotowej sprawie wydał Zarząd Dzielnicy W., który uzyskał kompetencję do jej wydania na podstawie § 17 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz. Urz. Woj. [...]).

7 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. wniosła A. S.A. z siedzibą w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. podnosząc, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, gdyż organ I instancji nie załączył do przesłanych akt wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie załączył również pisma z dnia [...] czerwca 2011 r., stanowiącego odpowiedź na powyższy wniosek.

8 Skarżąca Spółka podniosła również, że Zarząd Dróg Miejskich odmawiając uzgodnienia nie powołał się na niezgodność umieszczenia nośnika reklamowego z jakimkolwiek przepisem prawa. Uznał jedynie, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże ta opinia nie jest poparta żadnymi argumentami.

9 Skarżąca zakwestionowała poprawność trybu w jakim przeprowadzono w sprawie uzgodnienie.

10 W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają stwierdzić z jakich przyczyn i w oparciu o jakie dowody organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a.

11 W skardze zarzucono również naruszenia art. 10 k.p.a.

12 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

15 Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

16 Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

17 Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiająca ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego typu "Backlight 32" o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8,00 × 4,00 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa 7,00 m na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...] w Dzielnicy W.

18 Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) decyzje o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

19 Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej, lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5).

20 Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja na terenie części działki nr [...] w obrębie [...], znajdować się będzie w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...] w Dzielnicy W., zatem należy uznać, że w niniejszej sprawie organem, który powinien uzgadniać na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Prezydent W.

21 Uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nastąpiło w niniejszej sprawie w formie opinii wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich. Jest to jednostka organizacyjna podlegająca i znajdująca się w strukturach Prezydenta W. Tak więc w niniejszej sprawie nastąpiła sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest zarazem zarządcą drogi. Nie można zatem uznać, że Zarząd Dróg Miejskich jest innym organem w myśl art.106 § 1 k.p.a. Uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi mieć w takiej sytuacji formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby skarżącemu zażalenie. W przypadku, gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach, opinia w tym przedmiocie nie ma formy postanowienia. Niemniej jednak treść tej opinii powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie wydana została opinia Zarządu Dróg Miejskich w W. Treść opinii została powołana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W związku z tym nie można uznać, że skarżąca została pozbawiona możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji, skarżąca zaskarżyła decyzję również w tym zakresie.

22 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co za tym idzie, może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym.

23 Zauważyć należy, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na proponowane rozstrzygnięcie, które zarządca drogi zobowiązany jest - jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy.

24 Ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 stanowi, że obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, a przy drogach wojewódzkich i powiatowych co najmniej 8 m.

25 Obiektem budowlanym stosownie do brzmienia art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) są m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy spełnia powyższe przesłanki.

26 W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wskazały kategorii dróg, jakimi są ul. [...] i [...] w W. Również w sprawie nie wyjaśniono, czy usytuowanie nośnika reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] i [...] odpowiada wymogom wynikającym z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro do dróg tych znajduje zastosowanie ww. przepis ustawy o drogach publicznych, to zakaz ustawiania nośników reklamowych, nie obowiązuje w terenie zabudowy w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej i co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej i powiatowej.

27 W przedmiotowej sprawie, organy nie wykazały, czy wolnostojący nośnik reklamowy jest usytuowany w odległości, która narusza, bądź też nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z zaskarżonych decyzji, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w przedmiotowej sprawie jest umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania co będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

28 W ocenie Sądu, zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Jednakże sprzeczność z obowiązującymi przepisami winna być wykazana poprzez zestawienie ustalonego stanu faktycznego z wykładnią treści normy prawnej. Zasadnie podnosi skarżąca, że organy nie uzasadniły odmowy ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na naruszenie konkretnego przepisu prawnego. Samo powołanie się na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest wystarczające. Należy pamiętać, że ustawodawca sprecyzował w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w jakich odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg poszczególnych kategorii względy bezpieczeństwa co do usytuowania obiektów budowlanych, w tym ustawiania tablic reklamowych tracą swoje znaczenie i zakaz ten przestaje obowiązywać.

29 Jeżeli jednak organ w danym stanie faktycznym wykaże, że mimo zachowania odległości wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nośnik reklamowy stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, to musi odmawiając ustalenia warunków zabudowy powołać się na naruszenie konkretnego przepisu prawnego.

30 Wobec powyższego zgodzić się należy z zarzutami skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

31 W ocenie Sądu, w sprawie nie został udowodniony zarzut skargi, że organ I instancji nie przekazał organowi odwoławczemu kompletnego materiału dowodowego. Z odwołania znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, żeby dołączone były do niego jakiekolwiek załączniki.

32 Sąd nie podzielił również zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Organ I instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu dowodów i uzgodnień oraz o tym w jakim czasie i miejscu strona może zapoznać się z zebranymi dowodami, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem I instancji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, obligująca organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów nie została w niniejszej sprawie naruszona.

33 Nieuzasadnione są również zarzuty skargi związane z postępowaniem o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zasadnie Kolegium wskazało, że jest to odrębne postępowanie administracyjne, prowadzone na innej podstawie prawnej aniżeli postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

34 Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni przedstawione wyżej uwagi.

35 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

36 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.