Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., IV SA/Wa 992/21
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., IV SA/Wa 992/21
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] odmawiające ww. Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu o sygn. [...], wszczętym z urzędu w dniu 13 stycznia 2021 r., w przedmiocie nałożenia na [...] S.A. administracyjnej kary pieniężnej, za wydobywanie odpadów, niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - utrzymał ww postanowienie w mocy.
3 W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
4 Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie [...] (dalej "Stowarzyszenie") złożyło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o dopuszczenie do udziału w ww postępowaniu administracyjnym.
5 Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a., odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w powyższym postępowaniu. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki wymienione w treści przytoczonego powyżej przepisu muszą być spełnione łącznie. Natomiast, w sprawie niniejszej o ile pierwsza przesłanka - cel statutowy - została spełniona o tyle charakter postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie przemawia aby zasadnym było, ze względu na interes społeczny, dopuszczenie do udziału w ww postępowaniu Stowarzyszenia. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska niewątpliwie postępowanie, do którego dopuszczenia do udziału na prawach strony wnioskuje Stowarzyszenie nie będzie rozstrzygać zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego.
6 Na wskazane powyżej rozstrzygnięcie Stowarzyszenie pismem z dnia 5 marca 2021 r. złożyło zażalenie, w którym zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 31 § 1 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia go do udziału w postępowaniu pomimo wykazania zarówno zgodności z celami statutowymi jak i interesu społecznego. Podniosło, iż oczekiwanie organu I instancji na sprecyzowanie interesu społecznego, uzasadniającego jego udział w postępowaniu jest sprzeczne z istotą tegoż interesu społecznego i a priori niemożliwe. A także, błędem interpretacyjnym jest wymaganie przedłożenia przez organizację społeczną dokumentu, uprawniającego do występowania w imieniu mieszkańców miejscowości położnej blisko miejsca stwierdzonego naruszenia. Zdaniem Stowarzyszenia nie ma instrumentów prawnych, które odpowiadałyby za umocowanie niezależnej organizacji społecznej do działania w imieniu jakieś społeczności.
7 Mając powyższe na uwadze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony.
8 Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, powołując się na obowiązującą regulację prawną jak i na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał wniesione zażalenie za bezzasadne, zaskarżone zaś postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. za odpowiadające prawu.
9 Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Stowarzyszenie [...] wystąpiło do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, pomimo że przedmiotowy wniosek został uzasadniony celami statutowymi Towarzystwa i przemawia za tym interes społeczny, w szczególności kwestie prewencji indywidualnej i generalnej oraz przeznaczenia.
10 Skarżące Stowarzyszenie podniosło min., iż wymiar kary ma znaczenie dla ochraniania dziedzictwa przyrodniczego, krajobrazu i ładu przestrzennego oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń. Surowość represji zastosowanej wobec [...] SA w [...] będzie rzutować na przestrzeganie przepisów ochrony środowiska i zgodne z prawem gospodarowanie odpadami w przyszłości przez ten zakład i inne podmioty prowadzące podobną działalność. Stąd też te kwestie zdecydowanie leżą w interesie społecznym, rozumianym zarówno jako interes społeczności lokalnej, jak i wspólnoty narodowej. Zatem interes społeczny przemawia za udziałem Towarzystwa w postępowaniu, w związku z prewencyjną funkcją administracyjnej kary pieniężnej.
11 Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
13 Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
14 Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl ww art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek:
15 - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;
16 - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;
17 - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny.
18 W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że udział Stowarzyszenia [...] w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – [...] S.A. z/s w [...], z kolei sformułowany w KRS przedmiot działalności i cele skarżącego Stowarzyszenia dały dostateczne podstawy do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Jednakże, w ocenie Sądu, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia na [...] S.A. administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie odpadów o ile spełnia dwie pierwsze przesłanki o tyle nie spełnia trzeciej, ostatniej z nich, tj. w zakresie wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego.
19 Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się jednak pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r" sygn. akt II OSK 1397/10; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r" sygn. akt II OSK 663/11 ). Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu nie będzie służył zaspokajaniu interesu społecznego, (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 813/17). A także, co nie mniej istotne, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, nie może powodować naruszenia sfery prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.
20 Zdaniem Sądu, jak wyżej już wskazano, Stowarzyszenie spełniło dwie pierwsze przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z Działem 3, Rubryka 3, nr KRS [...] celem działania Stowarzyszenia, jest m.in. zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego; ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego; ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń; działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów, a także pobudzanie świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli; zmniejszanie szkodliwego oddziaływania ruchu drogowego na środowisko. Stosownie do Działu 3, Rubryka 4, nr KRS [...] realizacja powyższych celów następuje, m.in. poprzez: występowania do właściwych według kompetencji władz lokalnych, wojewódzkich i krajowych oraz sądów z wnioskiem o zastosowanie środków prowadzących do usunięcia zaistniałego zagrożenia środowiska, zaniechania naruszenia środowiska, przywrócenie stanu poprzedniego lub naprawy zaistniałych szkód; działalność wydawniczą i poligraficzną; studia i badania oraz monitoring przyrodniczy; organizowanie spotkań, szkoleń, wykładów, sympozjów, konferencji, warsztatów, wystaw i innych przedsięwzięć o charakterze edukacyjnym i popularyzacyjnym; upowszechnianie i ochronę praw konsumenckich; opracowywanie raportów o stanie środowiska i planów ochrony środowiska, dokumentacji przyrodniczych, opinii, ekspertyz, strategii, programów itp.; składanie organom administracji wniosków i zastrzeżeń do projektów planów zagospodarowania przestrzennego i do decyzji administracyjnych mających wpływ na środowisko oraz opiniowanie przedsięwzięć z punktu widzenia ich zgodności z interesami ochrony przyrody i zdrowia ludności; organizowanie i promowanie ekoturystyki; tworzenie warunków dla rozwoju rolnictwa ekologicznego.
21 Z analizy powyższych zapisów niewątpliwie wynika, że zasadniczym celem Stowarzyszenia jest działalność na rzecz ochrony środowiska. W ocenie Sądu sformułowany w KRS przedmiot działalności i cele Stowarzyszenia dają dostateczne podstawy do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Jednakże badając czy złożony wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi tej organizacji oraz czy za dopuszczeniem jej przemawia interes społeczny należy rozważyć charakter postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. I w tym zakresie Sąd stwierdza, iż postępowanie w ww przedmiocie w żaden sposób nie koresponduje z założeniami funkcjonowania Stowarzyszenia jak i zadaniami jego statutowymi.
22 Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt IIOSK 142/20). Postępowanie te zatem nie rozstrzyga zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, stanowi postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości kary. Postępowanie te ma zatem charakter wyłącznie sankcyjny i następczy w stosunku do działania [...] S.A. Stąd też trudno w niniejszej sprawie wykazać aby udział skarżącego Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu miał wywrzeć pozytywny wpływ na ochronę szeroko rozumianego środowiska. Tym samym w ocenie Sądu, należy zgodzić się z organami obu instancji, iż wymagane łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd stwierdza oczywisty brak interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia. Towarzystwo nie uprawdopodobniło bowiem, aby swoim udziałem w ww postępowaniu miało aktywnie się przyczynić do ochrony wskazanych w statucie dóbr.
23 Niezależnie, trzeba też mieć na uwadze, iż organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności. W sytuacji przeciwnej należałoby za organem odwoławczym przyjąć, że organizacje społeczne/stowarzyszenia miałyby możliwość udziału w każdym postępowaniu administracyjnym, tak jak i w spawie niniejszej, toczącym się przed organami Inspekcji Ochrony Środowiska, w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższe wydłużałoby niewątpliwie czas postępowania administracyjnego, byłoby sprzeczne z jego ekonomiką i racjonalnie pojmowaną kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym.
24 W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.