Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 966/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 966/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, sędzia WSA Małgorzata Miron(spr.), asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w G. na decyzję Minister Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. [...] S.A. w G. kwotę 200,- (dwieście ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Minister Infrastruktury – na podstawie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., mocą której odmówił stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 1959 r.

3 W uzasadnieniu tego orzeczenia organ powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

4 P. S.A. z siedzibą w G. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [...].10.1959 r. w sprawie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] (wówczas ul. [...]). Do postępowania administracyjnego przystąpiły w charakterze strony: P. S.A. w G., P. Sp. z o.o. w G. i Gmina Miasto G..

5 P. [...] S.A. zarzuciło orzeczeniu z dnia [...].10.1959 r., że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zostało ono wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), podczas gdy stan prawny nieruchomości podlegał przepisom dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 z późn. zm.). Ponadto wnioskodawca zarzucił, że skoro do wymienionej nieruchomości mają zastosowane przepisy dekretu z 1946 r. to na mocy przepisów tego aktu nieruchomości powinna zostać zwrócona.

6 P. S.A. oraz P. Sp. z o.o. wskazały, iż art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 r. ma zastosowanie do każdego mienia, które pozostawało we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, a władanie to nie opierało się na tytule prawnym.

7 Dodatkowo podmioty nie wskazały, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.1959 r. w związku z tym, że orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia na rzecz P. S.A. użytkowania wieczystego działek [...] oraz sprzedaży budynków posadowionych na tym gruncie od Gminy Miasta G., a następnie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków przez P. Sp. z o.o. w drodze aportu na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego, wymienione przekazanie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków odbyło się w drodze umów cywilnoprawnych, co – zdaniem strony – wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności ww. orzeczenie.

8 Gmina Miasto G. wskazała, że w dacie wydania orzeczenia tj. [...].10.1959 r. nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa P. i w związku z tym podlegała przepisom ustawy z 1958 r.

9 Rozważając argumenty ponoszone przez strony postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury wskazał, że dla właściwej oceny stanu faktycznego niezbędne jest ustalenie wzajemne relacji 2 przepisów: art. 15 dekretu z dnia 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz art. 2 w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a w szczególności czy możliwe było zastosowanie przepisów ustawy z 1958 r., do mienia które podlegało przepisom dekretu z 1946 r. jednak nie zostało zwrócone w trybie art. 15 tego dekretu.

10 Wnioskodawca wykazywał, że pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami istnieje sprzeczności, że pierwszeństwo stosowania ma przepis art. 15 dekretu z 1946 r. albowiem późniejszy przepis nie mógł stanowić podstawy do zmiany stanu prawnego nieruchomości, gdyż naruszałoby to zasadą ochrony praw nabytych. Podstawy takiej – zdaniem wnioskodawcy nie może stanowić przepis art. 39 dekretu z 1946 r., zgodnie z którym podpisy dekretu nie naruszają postanowieniem innych przepisów prawa, na podstawie których państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania.

11 P. Sp. z o.o. i P. S.A. wskazywały natomiast, iż art. 39 dekretu pozwala na przywrócenie posiadania tylko takiego mienia, które nie podlega przejęciu na własność Państwa, przejęciu w zarząd lub innemu ograniczeniu prawa własności.

12 Podstawą prawną kwestionowanego orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej był art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, który pozwalał na stosowanie ustawy do mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31.12.1954 r. i które pozostawało we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych aniżeli wymieniona w art. 1 lub pkt 1 art. 17 ustawy z 1958 r.

13 Nieruchomość będąca przedmiotem tego orzeczenia stanowi "inne mienie" w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b. Bezsporne jest, bowiem, że przedwojenny właściciel – P. [...] S.A. utraciło władanie tą nieruchomością w wyniku działań wojennych. W dniu wydania kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia nieruchomość znajdowała się w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. w G. i władanie to nie opierało się na tytule prawnym. Jednocześnie organ orzekający wskazał na konieczność zastosowania wykładni językowej, przywołanego wyżej art. 39 dekretu z 1946 r., który pozwala na zastosowanie przepisów o charakterze nacjonalizacyjnym do mienia regulowanego normami tego dekretu. Ostatecznie organ orzekający uznał, że orzeczenie Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [...].10.1950 r. nie jest dotknięte wadą nieważności i znalazło to wyraz w treści decyzji z dnia [...].09.2004 r.

14 P. [...] S.A. w G. złożyło skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2004 r. wnosząc o jej uchylenie jak też poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].07.2004 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

15 W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przywołał argumentację podnoszoną w licznych pismach składanych w roku postępowania administracyjnego, zmierzającą do wykazania pierwszeństwa stosowania przepisów dekretu z dnia 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przed przepisami ustawy z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

16 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania: P. S.A. i P. Spółka z o.o. oraz Gmina Miasta G. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego w tym, co do nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją z [...].10.1959 r.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

19 Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) wskazuje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami i wnioskami skargi, ani wskazaną podstawą prawną.

20 Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, iż skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].07.2004 r. jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazanych. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozpoznanie sprawy w zakresie takim jak w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie strony postępowania administracyjnego reprezentowały dwa stanowiska – jedno: skarżącego, które wskazywało na pierwszeństwo stosowania – w okolicznościach niniejszej sprawy – norm dekretu z 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i obowiązku przywrócenia posiadania nieruchomości na podstawie art. 15 tego dekretu (wobec spełnienia przesłanej wyszczególnionych w tym dekrecie). Drugie stanowisko popierane przez podmioty władające mieniem, które podzielił również organ orzekający wskazywało, że należy zastosować wykładnię językową przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ust. 2 w/w ustawy z dnia 25.02.1958 r.

21 W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie treści art. 17 pkt 2 lit. b ww. ustawy z 25.02.1958 r. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na potrzebę dokonywania interpretacji tego przepisu z zastosowaniem różnych wykładni w tym zwłaszcza celowościowej i systemowej (tak m.in. wyrok NSA z 15.02.1999 r. IV SA 2222/96 LEX 48640, wyrok NSA z 21.12.1992 r. IV SA 1054/92 ONSA 1994/1/30).

22 Zasadniczym celem ustawy z dnia 25.02.1958 r. było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w rozumieniu dekretu z 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P P nr 21, poz. 67 z późn. zm.). Powyższe wynika zarówno z jej tytułu, jak też z zestawienia innych przepisów. Art. 17 przewidywał stosowanie przepisów tej ustawy także do:

23 1. zakładów objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z 4.07.1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej –

24 jak również do:

25 2.

26 a) przedsiębiorstw

27 b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły do 31.12.1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 min. art.

28 Przyjęcie systemowej i celowościowej wykładni omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że do zastosowania art. 17 pkt 2 lit. b konieczne jest ustalenie nie tylko władania w dniu wejścia w życie ustawy państwowej jednostki organizacyjnej oraz jego podstawy prawnej, po wcześniejszej utracie władania przez osoby uprawnione w okresie do 31.12.1954 r. Art. ten mógł mieć zastosowanie jedynie do takiego mienia, które podpadało pod uregulowania dekretu z dnia 16.12.1918 r. lub ustawy z 4.07.1947 r. nawet jeśli zarządu państwowego nie ustanowiono w sposób formalny.

29 Odnosząc powyższe do okoliczności m.in. sprawy wskazać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w należyty sposób. Wprawdzie organ orzekający wskazał (i te okoliczności faktyczne nie były kwestionowane przez żadną ze stron), że w dacie wejścia w życie ustawy "inne mienie" to jest nieruchomość przy ul. [...] w G. objęte orzeczeniem z dnia [...].10.1959 r. pozostawało we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, władanie to nie było oparte na żadnym tytule prawnym, a pierwotny właściciel (tj. skarżący) utracił jej władanie przed dniem 31.12.1954 r. jednakże nie zostało wyjaśnione (a ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że przejęta przez Państwo nieruchomość podpadałaby pod uregulowania dekretu z 16.12.1918 r. nawet jeśli formalnie nie był on ustanowiony.

30 Za koniecznością ustalenia powyższego przemawia także treść uzasadnienia orzeczenia z [...].10.1959 r., które przywołuje m.in. art. 2 i 5 ww. ustawy z 25.02.1958 r. Art. 2 stanowi, że "przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu (...) przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie".

31 Powyższe wskazuje, że Minister Żeglugi i Gospodarki Wodnej traktował nieruchomość przy ul. [...] w G. jako pozostającą pod zarządem państwowym. Okoliczność tę – przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien wyjaśnić w pierwszej kolejności.

32 W świetle powyższego Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...].07.2004 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich uchylenia.

33 Mając na uwadze powyższe okoliczności – bezcelowym jest – w ocenie Sądu odnoszenie się do argumentów skarżącej Spółki, co do pierwszeństwa stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów wyżej powołanego dekretu z 08.03.1946 r. jak też, co do kwestii "nieodwracalności skutków prawnych "wywołanych kontrolowanym orzeczeniem (zarzuty podnoszone przez Spółki [...] i [...]). Rozważania dotyczące tej ostatniej kwestii – na tym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne.

34 Z tych wszystkich względów – na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji.

35 Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.