Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r., IV SA/Wa 437/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r., IV SA/Wa 437/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w ramach programu integracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta W. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił S. H. (dalej: "skarżący") udzielenia pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców.

3 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców decyzją z [...] czerwca 2013r. nr [...] postanowił o nadaniu skarżącemu statusu uchodźcy. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego – A. K. na adres ul. S. w B., co zostało potwierdzone w przesłanym do Centrum piśmie z Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2013 r. oraz kopią zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Z wyjaśnień Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika, że skarżący nie został przez pełnomocnika skutecznie powiadomiony o rozstrzygnięciu wynikającym z przedmiotowej decyzji, zaś jej uwierzytelnioną kopię odebrał osobiście w siedzibie Urzędu [...] czerwca 2013 r.

4 Następnie skarżący 5 września 2013 r. złożył w [...] Centrum Pomocy Rodzinie wniosek o pomoc w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców.

5 Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. W przypadku skarżącego termin ten upłynął 3 września 2013 r., natomiast skarżący wniosek złożył dopiero 5 września 2013 r., a zatem nie dotrzymał zatem ustawowego terminu 60 dni do złożenia wniosku od dnia uzyskania statusu uchodźcy.

6 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o zmianę ww. decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] października 2013 r. i udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “k.p.a."), a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] października 2013 r

8 Uzasadniając decyzję podniosło, że wskazany w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej termin do dokonania czynności prawnej w nim określonej, jest terminem zawitym prawa materialnego. Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizacją praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin.

9 Podało, że w niniejszej sprawie, decyzja Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2013r. nr [...] o nadaniu statusu uchodźcy skarżącemu została doręczona jego pełnomocnikowi - A. K. 5 lipca 2013r. zatem termin na złożenie przedmiotowego wniosku upłynął 3 września 2013 r.

10 W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez skarżącego argumenty zawarte w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione, iż nie został powiadomiony przez pełnomocnika o terminie na złożenie przedmiotowego wniosku, gdyż udzielając pełnomocnictwa mocodawca ponosi on konsekwencje działań swojego przedstawiciela czy też jak w niniejszej sprawie bezczynności. Sposób obliczenia terminu również nie znalazł uznania Kolegium, ponieważ nie znajduje on potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Termin na złożenie przedmiotowego wniosku jest terminem materialnym nieprzywracanym.

11 Dlatego mając na uwadze, że ustawowy termin na złożenie wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców, nie został dotrzymany, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy, że Prezydent Miasta W. prawidłowo odmówił udzielenia pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców.

12 Skarżący na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2013 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

13 Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 130 § 1 k.p.a. Podniósł, że bezspornym jest fakt, że skarżący miał prawo złożyć odwołanie od decyzji nadającej mu status uchodźcy - co wynika wyraźnie i wprost z zamieszczonego w jej treści uzasadnienia oraz pouczenia. W tej sytuacji skarżący mógł wnieść odwołanie od decyzji Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 129 § 2 k.p.a. w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Wywodził, że decyzja stała się ostateczna 20 lipca 2013 r., tj. po upływie 14 dniowego terminu na złożenie odwołania, a na podstawie literalnej wykładni przepisów i prawidłowo liczonego terminu, 60-cio dniowy termin na złożenie wniosku o udzielenie pomocy integracyjnej powinien być liczony od 20 lipca 2013 r. i powinien upłynąć 18 września 2013 r. Skarżący złożył wniosek 5 września 2013 r, a więc nie uchybił wymogom przewidzianym przez k.p.a. Podkreślił, że miarodajny nie może być bowiem moment doręczenia jeszcze nie ostatecznej decyzji, lecz dopiero moment, w którym decyzja ta stała się niemożliwa do wzruszenia w normalnym toku postępowania.

14 Stwierdził, że przyjmując - z ostrożności procesowej - iż, ww. termin upłynął 3 września 2013 r., to z okoliczności sprawy w sposób bezsprzeczny wynikałoby, iż spóźnienie w złożeniu wniosku było niewielkie, tj. wynosiło jedynie 2 dni. Zaznaczył, że od momentu faktycznego dowiedzenia się o decyzji złożył wniosek w ciągu kilku godzin. Wskazuje to, że przez cały czas dbał o swoje sprawy, w związku z czym nie powinno budzić wątpliwości, iż spóźnienie to było usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. Skarżący przez cały czas okres bieg terminu nie miał świadomości istnienia decyzji przyznającej mu status uchodźcy. Skarżący w swoim postępowaniu zaufał swojemu profesjonalnemu pełnomocnikowi, który to nie powiadamiając skarżącego o okoliczności otrzymania decyzji postąpił w sposób sprzeczny zarówno z interesem jego klienta, jak też zasadami etyki zawodowej oraz przepisami prawa nakazującymi mu staranne działanie, której to staranności wyraźnie nie przejawiał.

15 W jego ocenie nie jest zasadnym by skarżący ponosił negatywne skutki zaniedbania dokonanego przez jego pełnomocnika, na które to nie miał wpływu. Zwrócił uwagę, że nie zna realiów panujących w Polsce, ani tym bardziej obowiązujących tutaj przepisów prawa. Pochodzi z [...], a w Polsce uzyskał ochronę przed niebezpieczeństwami mogącymi go tam spotkać. W sposób oczywisty - i jak najbardziej uzasadniony - zaufał profesjonalnemu pełnomocnikowi, iż ten poprowadzi jego sprawy. Obdarzenie adwokata takim zaufaniem jest postępowaniem powszechnie przyjętym nie tylko w Polsce ale i na całym świecie, w związku z czym z podjęcia takiej decyzji przez skarżącego nie można mu stawiać zarzutu i w efekcie wywodzić bardzo negatywne - wręcz krzywdzące, bo sprzeczne z ideą pomocy świadczonej uchodźcom - skutki natury prawnej i finansowej.

16 Następnie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe i niepełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, tj. przez nie wzięcie pod uwagę m.in. wszystkich okoliczności wskazanych w piśmie Urzędu ds. Cudzoziemców z 2 października 2013 r. i brak ustalenia, iż opóźnienie w złożeniu wniosku było uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a w efekcie pominięcie i przemilczenie tychże okoliczności - co skutkowało nieuzasadnionym utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta W.

17 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

19 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

20 Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

21 Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dotycząca odmowy udzielenia pomocy skarżącemu w ramach programu integracyjnego naruszała przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

22 Wskazać należy, że podstawę materialnoprawną ubiegania się uchodźcy o przyznanie pomocy w ramach procesu integracyjnego stanowi art. 91 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 ww. ustawy pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej.

23 Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie nie jest stan faktyczny, lecz sposób interpretacji przepisów dotyczących terminów. Decyzja Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2013 r. o nadaniu skarżącemu statusu uchodźcy została doręczona pełnomocnikowi skarżącego – A. K. na adres ul. S. w B., co zostało potwierdzone w przesłanym do Centrum piśmie Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 2 października 2013 r. oraz kopią zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Z wyjaśnień Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika, że skarżący nie został przez pełnomocnika skutecznie powiadomiony o rozstrzygnięciu wynikającym z przedmiotowej decyzji, zaś jej uwierzytelnioną kopię odebrał osobiście w siedzibie Urzędu 5 czerwca 2013 r. W dniu 5 września 2013 r. skarżący złożył w [...] Centrum Pomocy Rodzinie wniosek o pomoc w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców. Organ wywodził, że nawet licząc przewidziany w art. 91 ust. 3 ww. ustawy termin od 5 czerwca 2013 r. skarżący, który wniosek złożył dopiero 5 września 2013 r., nie dotrzymał zatem ustawowego terminu 60 dni do złożenia wniosku od dnia uzyskania statusu uchodźcy.

24 Analiza treści art. 91 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że omawiany termin do dokonania czynności prawnej w nim określonej jest terminem zawitym prawa materialnego. Należy mieć na uwadze, że terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Taka sytuacja nie ma miejsca w analizowanym przypadku, bowiem dopiero wniesienie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu powoduje wszczęcie postępowania w sprawie. Terminy procesowe zasadniczo podlegają przywróceniu – możliwość taką przewidują przepisy art. 58 – 60 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (patrz wyrok NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1252/97 – publik. LEX nr 43199).

25 Niezłożenie przedmiotowego wniosku w terminie przewidzianym w art. 91 ustawy o pomocy społecznej spowodowało, że nie powstał administracyjno-prawny stosunek, na podstawie którego właściwy organ byłby obowiązany przyznać wnioskodawcy świadczenie w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców, w razie spełnienia przesłanek określonych w cytowanej wyżej ustawie.

26 Podkreślenia wymaga, że ani art. 91 ustawy o pomocy społecznej, ani inny przepis tej ustawy nie wymaga od zainteresowanego przedłożenia innych dokumentów niż te, które otrzymał wraz z decyzją o udzieleniu ochrony uzupełniającej. Wskazany okres stanowi w istocie termin do powzięcia przez zainteresowanego decyzji o korzystaniu lub nie z dalszej, choć innej formy pomocy gwarantowanej przez państwo pobytu.

27 Wskazać jednocześnie należy, że termin, o którym mowa w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, liczony jest od dnia uzyskania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, w praktyce oznacza to dzień doręczenia, (a nie wydania) decyzji (zob. "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" Iwona Sierpowska ABC 2009).

28 Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2013 r. o nadaniu skarżącemu statusu uchodźcy została doręczona 5 lipca 2013 r. Zatem skarżący chcąc skorzystać pomocy w ramach programu integracyjnego, zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, powinien złożyć wniosek w tym zakresie do 3 września 2013 r. Skarżący natomiast wniosek o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego złożył dopiero 5 września 2013 r.

29 Skoro skarżący przedmiotowy wniosek złożył po przewidzianym przez ustawę w terminie uznać należy, że organy prawidłowo odmówiły mu udzielenia pomocy w ramach programu integracyjnego. Decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy miały charakter związany, co oznacza, że organy przy istnieniu wskazanych okoliczności nie mogły wydać decyzji o odmiennej treści.

30 Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 130 § 1 k.p.a. Jak już powyższej wskazano, termin 60 dni liczy się od dnia doręczenia decyzji. Przepis art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie uzależnia bowiem rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku od uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.

31 Sąd nie zgadza się także z argumentacją podniesioną w skardze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków zaniedbania dokonanego przez pełnomocnika, na które nie miał wpływu.

32 Zauważyć należy, że wina w uchybieniu terminu przez pełnomocnika wywołuje negatywne skutki dla reprezentowanej strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1713/10, CBOSA). Jeżeli ustanowiony w sprawie pełnomocnik naruszył swoje obowiązki, nie wykazał należytej staranności w prowadzeniu spraw mocodawcy, to okoliczność ta obciąża stronę reprezentowaną przez pełnomocnika. Nie tylko bowiem skutek czynności dokonanej przez pełnomocnika, ale także negatywne skutki wynikłe z zaniedbania przez pełnomocnika swoich obowiązków obciążają stronę reprezentowaną przez tego pełnomocnika. Koncepcja, by w przypadku, gdy uchybienie terminu nastąpiło z winy pełnomocnika strona mogła skutecznie domagać się przywrócenia terminu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa (pogląd ten, podzielany przez skład orzekający został wyrażony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 485/12, CBOSA).

33 Trudno w takich okolicznościach sprawy i materialnoprawnym charakterze terminu z art. 91 ust. 3 ww. ustawy uznać trafność postawionego przez skarżącego zarzutu, przy jednoczesnym uwzględnieniu zarówno celu ustawy, jak i zasady działania przez pełnomocnika na rzecz mocodawcy, zakładającej skuteczność działań pełnomocnika względem mocodawcy.

34 Organ odwoławczy prawidłowo zatem wskazał w zaskarżonej decyzji, że udzielając pełnomocnictwa mocodawca ponosi konsekwencje zarówno działań, jak i bezczynności swojego przedstawiciela.

35 Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały przy tym wyczerpująco uzasadnione, stąd za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa.

36 Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).