Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 417/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 417/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. i J. R. w dniu [...] sierpnia 2007 r. złożyli wniosek do Wojewody Ś. o wydanie zaświadczenia określonej treści : "Wojewoda Ś. zaświadcza, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - znajdującego na działce nr [...] przy ulicy [...] j nr [...] w Z. - na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską nie jest zgodna z decyzją Wojewody K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A - 4 nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. - znak: [...] ".

4 Postanowieniem z dnia 14 września 2007r. Wojewoda Ś. odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony wskazując, iż nie zgadza się z zaproponowanym przez wnioskodawców stwierdzeniem, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - znajdującego na działce nr [...] przy ulicy [...] nr [...] w Z. - na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską, nie jest zgodna z decyzją Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1998r.

5 Zdaniem Wojewody, obiekty budowlane objęte liniami rozgraniczającymi nie kolidujące z autostradą, po zakończeniu realizacji autostrady, mogą być adoptowane na funkcje niezwiązane z tą autostradą po spełnieniu warunków określonych przepisami szczególnymi, dotyczącymi danego rodzaju funkcji. Zażalenie na postanowienie Wojewody Ś. wnieśli R. i J. R., zarzucając, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy zamierzony sposób użytkowania jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

6 Sygn. akt IV SA/Wa 417/08

7 albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu

8 Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów o właściwości, ponieważ wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zdaniem skarżących uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia powinno być uzasadnione brakiem właściwości Wojewody Ś.. W ocenie skarżących postanowienie organu pierwszej instancji jako dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i winno być wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż postanowienie zostało skierowane do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który nie jest stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem, a zatem zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Rozpoznając przedmiotowe zażalenie organ odwoławczy uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie.

9 Minister Infrastruktury wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2571 ze zm.) ustala linie rozgraniczające autostrady, nie przesądzając ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach.

10 Minister Infrastruktury stwierdził, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści było prawidłowe, bowiem funkcja nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną nie została rozstrzygnięta decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady w sposób jednoznaczny.

11 Odnosząc się do zarzutu przesłania postanowienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego organ stwierdził, iż w istocie nie był on uczestnikiem postępowania o wydanie zaświadczenia, jednakże nie może mieć do niego zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., który mówi o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest

12 Sygn. akt IV SA/Wa 417/08

13 organem administracji, a nie osobą, a zatem co do zasady nie może być stroną

14 takiego postępowania.

15 W ocenie organu decyzja może być skierowana, w ścisłym tego słowa znaczeniu,

16 tylko do strony dysponującej bezpośrednim interesem, więc jedynie błąd co do tej

17 osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju

18 błąd nie wystąpił, bowiem zaskarżone postanowienie zostało skierowane i doręczone

19 w pierwszej kolejności do R. i J. R., czyli do stron

20 postępowania.

21 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Ś. przepisów o

22 właściwości Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 218 § 1 kpa organ administracji

23 publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie

24 faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji,

25 rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

26 Skoro organem wydającym decyzję o lokalizacji autostrady A-4 był Wojewoda

27 Ś., to również Wojewoda Ś. jest organem właściwym do wydania

28 zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu

29 budowlanego z tą decyzją.

30 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra

31 Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. wnieśli R. i J. R. żądając

32 jego uchylenia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Ś. z dnia

33 [...] września 2007 r., a ponadto o zasądzenia kosztów postępowania.

34 Skarżący wskazali na naruszenie przepisów o właściwości organów oraz przepisów

35 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 21

36 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto rażące naruszenie art. 217 § 2 pkt.

37 2 i art. 217 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a.

38 W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż zostali pozbawieni dowodu, o którym

39 mowa w art. 76 § 1 k.p.a., urzędowo stwierdzającego, że część należącego do nich

40 obiektu budowlanego znajduje się na terenie objętym decyzją Wojewody

41 K. z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A -

42 4, w związku z czym nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego

43 budynku na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską.

44 Skarżący podnieśli również - powołując się na przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca

45 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 61

46 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

47 Sygn. akt IV SA/Wa 417/08

48 przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady dla dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego istotna część znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.

49 Skarżący wskazali, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku, którego istotna część znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady na mocy ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.

50 W skardze podniesiony został również zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., bowiem prezentowany przez organ pogląd o tym, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza o przeznaczeniu terenu - nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołali się na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., oraz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2005 r. oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II SA/GI 935/05.

51 Według skarżących o miejscu budowy autostrady i przeznaczeniu terenu rozstrzyga decyzja o ustaleniu lokalizacji, natomiast organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę autostrady jest związany tego rodzaju decyzją. Skarżący wskazali również na naruszenie przepisów dotyczących właściwości rzeczowej podnosząc, iż zaświadczenia w tym przedmiocie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wskazali zatem, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą objętą z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.

52 W ocenie skarżących, organy administracji publicznej orzekające w sprawie uchybiły przepisom art. 7, 8, 9 k.p.a., naruszając interes prawny skarżących, który polega na uzyskaniu urzędowego potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości, której są użytkownikami wieczystymi, a której własność z mocy prawa, z dniem 30 września 1998r. przeszła na Skarb Państwa ( art. 27 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych - Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm..

53 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

54 Sygn. akt IV SA/Wa 417/08

55 Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 217 § 3

56 k.p.a. Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko, iż linie rozgraniczające

57 autostrady nie przesądzają o wykorzystaniu nieruchomości.

58 Organ ocenił również, iż w sprawie nie zostały naruszone ogólne zasady

59 postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a.

60 Odpowiadając natomiast na zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., poprzez

61 nieuwzględnienie poglądów zawartych w decyzji, Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z

62 dnia [...] września 2005 r., jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu

63 Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2006 r. - Minister Infrastruktury

64 wskazał, iż odnoszą się do wydanej przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z dnia [...] września 2000 r., dotyczącej podziału nieruchomości nr [...] , położonej w

65 Z..

66 W ocenie Ministra Infrastruktury organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły

67 dokonywać interpretacji prawnych w świetle powołanych wyżej decyzji oraz wyroku

68 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

69 Organ podał również, iż przepisów art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie można

70 stosować do wydawania zaświadczeń w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji

71 inwestycji, bowiem powołany przepis dotyczy wydawania zaświadczeń o zgodności

72 zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami

73 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją w

74 warunkach zabudowy, w przypadku braku takiego planu.

75 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

76 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego

77 Sygn. akt IV SA/Wa 417/08

78 obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

79 Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

80 0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270

81 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc

82 jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

83 Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów.

84 Stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

85 W sprawie niniejszej, wydanie zaświadczenia o żądanej treści musiałoby być oparte na decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, wskazującym jedynie jakie elementy powinna zawierać decyzja ustalająca lokalizację autostrady. Zgodnie z tym przepisem w decyzji określa się wymagania dotyczące: 1) powiązania z innymi drogami publicznymi, 2) linie rozgraniczające terenu inwestycji, 3) warunki techniczne realizacji, 4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska

86 1 ochrony zabytków, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

87 Niewątpliwie budowa autostrady niejednokrotnie pociąga za sobą konieczność

88 wykupu działek lub części działek od ich właścicieli, znajdujących się w liniach

89 rozgraniczających inwestycji, z tym że, jak słusznie zauważył organ, kwestie te

90 doznają uszczegółowienia dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ trafnie

91 wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana na podstawie w/cyt

92 przepisów prawa nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości, a

93 inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w

94 decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę

95 Sygn. akt IV SA/Wa 417/08

96 wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach.

97 Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż zaświadczenie o treści żądanej przez skarżących nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

98 Wypada podnieść, iż zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze).

99 Chybiony jest także zarzut skarżących dotyczący właściwości organu w sprawie wydania żądanego zaświadczenia. Organ trafnie wskazał, iż zgodnie z art. 218 § 1 kpa do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest w tym przypadku Wojewoda Ś. który był organem wydającym decyzję o lokalizacji autostrady płatnej A-4.

100 Sygn. akt IV SA/Wa 417/08

101 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.