Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r., IV SA/Wa 2734/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r., IV SA/Wa 2734/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wywiedzionej przez A. S. (określanego dalej jako Skarżący) jest uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "[...]", w części tekstowej § 34 oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1, w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. H., nr ew. działki [...], nr KW: [...].

3 Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4 1. art. 20 ust. 1 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."), poprzez uchwalenie planu miejscowego, który istotnie narusza ustalenia studium, w sposób taki, że studium przewiduje dla Nieruchomości "usługi w tym usługi oświaty, kultury, kultu, ogólnomiejskie i podstawowe oraz usługi połączone z rzemiosłem", oraz dopuszcza funkcję mieszkaniową towarzyszącą funkcji podstawowej, pod warunkiem że zabudowa nie przekroczy wysokości 14m, podczas gdy miejscowy plan w § 34 ust. 1 przewiduje jedynie "usługi oświaty, kultury, administracyjno-biurowe, w tym usługi o charakterze publicznym, a funkcja mieszkaniowa pozostaje całkowicie wyłączona, co w konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje bezwzględną nieważnością miejscowego planu w tej części;

5 2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, który istotnie narusza ustalenia studium, w sposób taki, że studium przewiduje dla przedmiotowej nieruchomości "dopuszczenie funkcji mieszkaniowej towarzyszącej funkcji podstawowej, pod warunkiem, że zabudowa nie przekroczy 14m", podczas gdy miejscowy plan w § 34 ust. 5 pkt 3 przewiduje "maksymalna wysokość nowej zabudowy: 2 kondygnacje, w tym poddasze, które może być poddaszem użytkowym, razem o maksymalnej wysokości 10m, z możliwością podpiwniczenia, co w konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje bezwzględną nieważnością miejscowego planu w tej części;

6 3. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprecyzyjne zapisanie w § 34 ust. 1 miejscowego planu przeznaczenia terenu nieruchomości, polegające na użyciu nieznanego ustawie, ani nigdzie nie zdefiniowanego.

7 Miejscowy plan uchwalony przedmiotową uchwałą obejmuje część P., bezpośrednio dotyczy sfery prawnej Strony Skarżącej. Pan A. S. wywodził, że jego interes prawny został naruszony w ten sposób, że jego prawo własności zostało istotnie ograniczone zaskarżoną uchwała, gdyż miejscowy plan przewiduje ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości względem studium, przez wyłączenie funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej, a ponadto zmienia maksymalną wysokość nowej zabudowy do dwóch kondygnacji, w tym poddasze, które może być poddaszem użytkowym, razem o maksymalnej wysokości 10 m, z możliwością podpiwniczenia.

8 Zgodnie z uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części P. "[...]" (dalej: "Miejscowy plan") nieruchomość została objęta przeznaczeniem podstawowym "usługi oświaty, kultury, administracyjno-biurowe, w tym usługi o charakterze publicznym".

9 Powyższe oznacza – w ocenie Strony Skarżącej - że funkcja mieszkaniowa, którą przewidywało Studium, została całkowicie wyłączona. Nastąpiło to bez uprzedniej zmiany Studium w przewidzianym prawie trybie. W konsekwencji m.p.z.p. istotnie narusza ustalenia Studium, co jest sprzeczne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a to oznacza, że uchwała w tej części jest nieważna.

10 Ponadto, m.p.z.p. dopuszczał funkcję mieszkaniową towarzyszącą funkcji podstawowej, pod warunkiem, że zabudowa nie przekroczy 14m, zaś uchwalony później Miejscowy plan przewiduje jedynie 2 kondygnacje, w tym poddasze, które może być poddaszem użytkowym, razem o maksymalnej wysokości 10 m. Jest to kolejna istotna niezgodność Miejscowego planu ze Studium.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

13 I. Skarga okazała się niezasadna. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącym działki Skarżącej Strony. O innej treści wyroku nie mogły zadecydować przedstawione w skardze zarzuty.

14 II. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

15 Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, dalej "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu czy trybu jego sporządzania uprawnia do stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Przy czym w powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) dalej: "rozporządzenie w zakresie projektu".

16 III. Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "[...]"

17 IV. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zachowania wymogów, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie skargi wskazać należy, że interes prawny Skarżącego wynika z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości, położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, zaś ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości w sposób sprzeczny z wskazanymi przepisami prawa (działki nr [...], obręb [...], karta 8 i nast. akt sadowych).

18 W dniu 13 października 2020 r. Skarżący w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wezwał Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta W. nie usunęła naruszenia w terminie.

19 IV. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

20 W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

21 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 23/17, dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

22 V. Ustosunkowując się do najdalej idącego zarzutu, tj. sprzeczności ustaleń planu ze studium Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

23 Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy, niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność", nadal jednak odzwierciedla adekwatność treści planu w odniesieniu do probierza, jakim są wskazania studium. Jednocześnie jednak w orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, stosownie do art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Warunkom wskazanym w studium przypisuje się orientacyjny charakter, uznając że nie mogą być one traktowane jako sztywna nieprzekraczalna granica. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys, a uszczegółowienie zasad zagospodarowania przestrzennego następuje w planach miejscowych czy niedawna uchwałach lokalizacyjnych.

24 Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

25 VI. W powyższym kontekście za nieuzasadnione Sąd uznaje zarzuty podniesione w punktach 1 i 2 ww. skargi. Uchwalony plan miejscowy nie naruszył ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.. W studium działka [...], w obrębie [...] w P. położona jest w obszarze 1U - strefa o przewadze usług. Jest to wskazane przeznaczenie ternu, które zostało w planie miejscowym utrzymane. Funkcja mieszkaniowa, towarzysząca funkcji podstawowej, pod warunkiem, że zabudowa nie przekroczy 14 m, jest przewidziana w studium, jako funkcja dopuszczalna.

26 Dopuszczenie funkcji zapisanej w studium daje Radzie możliwość skorzystania z jej wprowadzenia, a nie jest nakazem jej wprowadzenia. Koresponduje to z charakterem studium. Słownik języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/) stanowi, że dopuszczać to przystać na coś, nie przeszkodzić czemuś, uznać coś za możliwe. Nie jest to zatem synonim zobligowania i obowiązku.

27 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko językowo, lecz także celowościowo, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09, LEX nr 552886).

28 Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

29 Przeznaczenie i kierunki zostały w planie miejscowym utrzymane. Jak zasadnie wywodziła Gmina w odpowiedzi na skargę, regulacje planu miejscowego nie muszą być dosłownie recypowane z zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium, jako aktu z natury bardziej ogólnego. W orzecznictwie podkreśla się, że Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2019 r., II SA/G1660/19, CBOSA).

30 Z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 116/21. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 116/21 wynika, że "związanie ustaleniami zawartymi w Studium, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16, CBOSA). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA).

31 Koncepcja "władztwa planistycznego" zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, oraz wyrok NSA z 26.02.2008 r. sygn. II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2.10.2008 r. sygn. II SA/Lu 342/08, dostępne CBOSA). Ważne jest nadto aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały, z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 1339/12, CBOSA). Przy czym sprawowana przez sąd administracyjny kontrola aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, albowiem prowadziłoby to do wkroczenia w kompetencje organów gminy. Kontrola ta ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych w tym zakresie uchwał (zob. wyroki NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 840/12 oraz sygn. akt II OSK 841/12, CBOSA).

32 VII. Nieuzasadniony jest także zarzut z punktu 3 pisma Skarżącego. Nie można uznać za nieprecyzyjny zapis § 34 ust. 3 miejscowego planu, gdyż pełne jego brzmienie to: "Przeznaczenie podstawowe: usługi oświaty, kultury, administracyjno-biurowe, w tym usługi o charakterze publicznym". Dodanie zapisu "w tym usługi o charakterze publicznym" jednoznacznie wskazuje, że katalog usług jest katalogiem szerokim i nie ogranicza się do świadczenia ich jedynie przez podmioty publiczne.

33 VIII. Także zarzuty podniesione w punkcie 4 pisma należy uznać za nieuzasadnione. Wprowadzone zapisy w przedmiotowym planie miejscowym są bowiem uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

34 Nie została naruszona zasada równości, w kontekście proporcjonalnego zagospodarowania działek o podobnych uwarunkowaniach bowiem nie tylko działka Skarżącej została zagospodarowania w kwestionowany sposób. Zasadnie organ wywodził, że nie jest słuszne twierdzenie, że akurat nieruchomość Skarżącego została oznaczona jako strefa wyłącznie usługowa, gdyż cały obszar zlokalizowany pomiędzy ulicami D., H., E. i Al. [...] jest w planie miejscowym obszarem o charakterze usług publicznych, oświatowych, sportowych, rekreacyjnych, administracyjnych i zieleni parkowej. Nieruchomość Spółki stanowi około 1/10 wskazanego obszaru.

35 W aspekcie teleologicznym, zważywszy że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, Sąd (jedynie w aspekcie zachowania zasady proporcjonalności, a nie oceny słuszności działań gminy, co nie stanowi przedmiotu kontroli Sądu, o czym była mowa w pkt VI) ocenia, że organ przekonująco wywodził, że ustalenia zwarte w planie, dotyczące nieruchomości Skarżącej mają swoje uzasadnienie w przestrzeni, dotychczasowym obrocie prawnym i ustaleniach studium. Zostały wprowadzone przez Radę Miejską w oparciu o istniejący stan zagospodarowania tego obszaru, sposób użytkowania, dotychczasowe plany miejscowe oraz politykę przestrzenną prowadzoną przez gminę. Przed uchwaleniem planu "[...]" dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] nie było obowiązującego planu miejscowego. Dotychczas jednak teren, na którym znajduje się działka nr ew. [...], w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonym w roku 1994 r. w trybie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U z 1989 r. 17, poz. 99) był oznaczony symbolem B-12-UO/US - Tereny usług oświaty i sportu. Natomiast przed uchwaleniem obowiązującego studium z 2008 r., w dniu [...] stycznia 2001 r. Uchwałą Nr [...] uchwalono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., w którym działka [...] obr. [...] znajdowała się na terenie ekstensywnego zainwestowania z zachowaniem przeważającego udziału powierzchni biologicznie czynnych - zielonych; tereny istniejące: zainwestowane i niezainwestowane - przewidywane ustaleniami dotychczas obowiązujących planów (w tym jednostki oświatowe, ośrodki kultu itp.).

36 Argumentacja za przyjętymi w planie miejscowym rozwiązaniami została ponadto przytoczona w uzasadnieniu nieuwzględnienia uwagi wniesionej przez Skarżącą po wyłożeniu planu miejscowego do publicznego wglądu w 2009 r. Spełniony został zatem warunek uzasadnienia rozwiązań planistycznych.

37 IX. Podnieść należy przy tym, że zgodnie za wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, CBOSA, że "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15, CBOSA). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., I OSK 1348/17 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09; z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09; z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17, CBOSA). Taki przypadek w sprawie nie zachodzi.

38 X. Brak spełnienia przesłanek z art. 28 u.p.z.p., tj. nienaruszenie przepisów materialnych oraz procesowych, niespełnienie przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu, implikuje oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a.

39 Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA