Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2615/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2615/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją

3 z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] przy ul. [...] (dalej: Wspólnota), utrzymało w mocy decyzję [...] (dalej: [...]) nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem, elementami zagospodarowania terenu, zlokalizowanej przy ul. [...], na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] w [...].

4 Stan prawny i faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

5 Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. M. O. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem, elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. [...] ustalił warunki zabudowy

6 i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji [...] wniosła Wspólnota, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3

7 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: "ustawa") w związku z brakiem odpowiedniego uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną w zakresie obioru wód opadowych. Jak wyjaśniła Wspólnota, istota odwołania sprowadzała się do kwestii ustalenia warunku w postaci istnienia lub zaprojektowania wystarczającego uzbrojenia terenu, który jest zagrożony zalewaniem wodami opadowymi, a dotychczas istniejąca infrastruktura służąca odprowadzaniu tych wód jest niewydolna. Wobec wielkości powierzchni planowanej inwestycji zagrożenie zalewaniem – w ocenie Wspólnoty – może realnie wzrosnąć, a istniejący system kanału ogólnospławnego w ul. [...] może przyjąć ograniczone ilości wód opadowych. W przypadku większych ilości wód opadowych, w odniesieniu do planowanej inwestycji, zalecono ich gromadzenie w zbiorniku retencyjnym umieszczonym w obrysie budynku i zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ ścieków do kanalizacji deszczowej, które mają być odprowadzane do niej w okresie pogody bezdeszczowej. Rozwiązanie to leży jedynie w sferze projektu, którego wykonania nie zagwarantowano w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, co zdaniem Wspólnoty narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy.

8 Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uzbrojenie terenu niezbędne dla zamierzonej inwestycji nie musi istnieć fizycznie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że stosowna umowa w tym zakresie w przyszłości zostanie zawarta. Kolegium uznało, iż gwarancja zawarcia takiej umowy została przewidziana w piśmie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], które oświadczyło, że odbiornikiem ścieków może być istniejący kanał ogólnospławny w ul. [...] Ponadto, dodatkowe wymagania w zakresie określenia zagospodarowania wód opadowych organ ustalił w decyzji I instancji, zalecając gromadzenie wód opadowych w zbiorniku retencyjnym umieszczonym w obrysie budynku. W ocenie Kolegium powyższe ustalenia były prawidłowe i spełniały wymagania prawa, a ich weryfikacja jest dokonywana na etapie legalizacji procesu inwestycyjnego.

9 Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodziła się Wspólnota reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty naruszenia:

10 * art. 61 ust. 1 pkt. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach ujawnionych w niniejszej sprawie w trakcie postępowania spełniony został warunek, wedle którego istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

11 * art. 54 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie obsługi infrastruktury technicznej.

12 Na tej podstawie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

13 W uzasadnieniu skargi Wspólnota podniosła, że w jej ocenie warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie zostały ustalone prawidłowo. Spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do kwestii ustalenia warunku w postaci wystarczającego uzbrojenia terenu w kontekście infrastruktury służącej odprowadzaniu wód opadowych. Skarżąca wskazała, że jest ona niewydolna, gdyż w przypadku większej ilości opadów skutkuje to zalewaniem nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wobec wielkości powierzchni zabudowy działki objętej zamierzoną inwestycją, zagrożenie to może realnie wzrosnąć, gdyż zmniejszy się powierzchnia zdolna odprowadzić opady, a to z kolei spowoduje podniesienie się poziomu niemającej swobodnego odpływu wody. Działka wprawdzie znajduje się w zasięgu sieci miejskiej infrastruktury, ale to uzbrojenie niewątpliwie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku. Wynika to z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym stwierdzono, że za pomocą istniejącego uzbrojenia odprowadzenie wód opadowych będzie możliwe, ale tylko w ograniczonych ilościach. Dla większych ilości opadów konieczne jest stworzenie innych systemów odprowadzania wód opadowych (zbiornik retencyjny lub inne sposoby).

14 W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że istniejąca miejska sieć ogólnospławna nie zapewni dostatecznego zagospodarowania wód opadowych

15 i wymagana jest dodatkowa infrastruktura w tym zakresie. Natomiast infrastruktura projektowana nie tylko nie została dokładnie opisana w decyzji o warunkach zabudowy, ale ponadto nie ma żadnej pewności, że zostanie w przyszłości umieszczona na terenie inwestycji i będzie wystarczająca dla zamierzenia inwestycyjnego. Inwestor bowiem nie przedstawił żadnej gwarancji wykonania takiego dodatkowego uzbrojenia terenu. Pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r. to - zdaniem Wspólnoty – tylko wstępna informacja techniczna, która w zakresie odpływu wody opadowej wskazuje na ograniczone możliwości sieci miejskiej i zaleca stosowanie innych sposobów odprowadzania nadmiaru wód, ale niczego nie zapewnia. W związku

16 z tym określenie warunków zabudowy narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem decyzja w tym przedmiocie może być wydana jedynie po spełnieniu łącznie wszystkich wymaganych ustawowo przesłanek. Skoro stwierdzono, że miejska sieć ogólnospławna nie jest wystarczająca do odbioru nadmiaru wód opadowych i nie zagwarantowano wykonania proponowanych innych urządzeń uzbrojenia terenu w tym zakresie, co dawałoby podstawę do uznania, że system odprowadzania tych wód będzie wystarczający, przeto – w opinii Wspólnoty – nie było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

17 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało podjęte wobec wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

19 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

20 Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga Wspólnoty [...] przy ul. [...] jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

21 Na wstępie należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę

22 (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Co więcej, w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Regulacja ta koreluje z normą wyrażoną w art. 140 k.c., przewidującą że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,

23 z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W ocenie Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy, a pośrednio także w prawie do pobierania z niej pożytków. Wagę tego uprawnienia właścicielskiego w kontekście decyzji o warunkach zabudowy eksponował Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2798/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególne znaczenie prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności należy wywodzić także z tej okoliczności, że własność nieruchomości jest prawem chronionym

24 w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64 i może być ograniczona tylko

25 w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane

26 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Inaczej rzecz ujmując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki powinny być interpretowane w sposób ścisły, a więc ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przypadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy

27 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX 2016, teza 5). Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, tj. organ uprawniony do tej decyzji może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy sprzeciwi się temu konkretny przepis prawa. Po drugie, co szczególnie istotne

28 w realiach niniejszej sprawy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest tylko wstępnym etapem całego procesu inwestycyjnego. Decyzja ta nie tworzy prawa do terenu, a przede wszystkim nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowalnych. Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

29 Sednem sporu w rozpatrywanej sprawie jest w istocie rozstrzygnięcie, czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis ten przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, m.in. wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie zaś do art. 61 ust. 5 ustawy, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jednocześnie w myśl art. 54 pkt 2 lit. "c" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalając znaczenie powołanych przepisów ustawy należy mieć na względzie sygnalizowany wcześniej wstępny i ogólny charakter decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie zastępuje procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. To dopiero na etapie tego drugiego postępowania zachodzi obowiązek opracowania i uzgodnienia konkretnego projektu budowalnego, w którym powinny znaleźć się także szczegółowe rozwiązania dotyczące spornej w niniejszej sprawie kwestii odprowadzania wód opadowych. Wymaganie przez Wspólnotę jeszcze bardziej szczegółowych rozwiązań niż przewidziane w punkcie [...] decyzji [...] nie mają uzasadnienia prawnego, ponadto konieczność spełnienia tego wymogu przekształcałaby postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, którego przecież inwestor nie ma obowiązku przedłożyć ubiegając się o warunki zabudowy. Ustawodawca ogranicza się tu bowiem tylko do wymogu przedłożenia charakterystyki inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Stąd też w odniesieniu do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, za wystarczające uznaje się ustalenie, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu odpowiednich sieci (por. np. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. II OSK 75/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W praktyce więc, w przypadku powyższej przesłanki, inwestorzy przedkładają pisma od dostawców mediów, chociaż żaden przepis ustawy nie stawia wprost takiego wymagania. Oznacza to zatem, że ustalenia w spornej kwestii organ może poczynić również na podstawie innych dowodów. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji poczynił ustalenia w zakresie odprowadzania wód opadowych w oparciu o pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że teren jest w zasięgu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

30 W piśmie tym wskazano, że odprowadzanie ścieków bytowych i w ograniczonych ilościach wód opadowych będzie możliwe do istniejącego kanału ogólnospławnego o średnicy [...] m w ul. [...], w maksymalnej ilości nie mogącej przekroczyć ilości obliczonej dla działki nr [...] przy założonym średnim współczynniku spływu [...]. Większe ilości wód opadowych należy gromadzić w zbiorniku retencyjnym zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ i odprowadzać w okresie pogody bezdeszczowej. W piśmie tym stwierdzono, że dopuszczalne są także inne sposoby zagospodarowania nadmiaru wód opadowych. [...] przeniósł te zalecenia do swojej decyzji. Należy przy tym dodać, że w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 5 ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem tylko takiej sytuacji, kiedy teren inwestycji nie jest w ogóle położony w zasięgu danej sieci infrastrukturalnej. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż teren planowanej inwestycji jest położony w zasięgu sieci kanalizacyjnej, a nadmiar wód opadowych może zostać zagospodarowany w inny sposób. Niezależnie od powyższego należy jeszcze podkreślić, że uzyskanie warunków zabudowy przez inwestora nie stwarza dla niego jeszcze gwarancji, że organ architektoniczno-budowlany zaakceptuje konkretne rozwiązania techniczne dotyczące odprowadzania wód opadowych zaproponowane przez inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

31 Mają powyższe na uwadze, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak

32 w sentencji.