Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., IV SA/Wa 2429/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., IV SA/Wa 2429/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2001r. – na wniosek K.W., powołującej się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego – sklepu, na działce ewidencyjnej nr [...] , przy ul. [...], we wsi B.

3 Decyzją z dnia [...] maja 2005r. wyżej wymieniony organ - na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej: K.p.a. (Dz. U z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności wskazanych w art. 146 § 1 K.p.a., bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt Gminy B. stwierdził, iż K.W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wyżej opisanej, czyli zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiąca podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji. Niemniej jednak – stosownie do art. 146 § 1 K.p.a. - uchylenie decyzji z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co nastąpiło w niniejszej sprawie.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez K.W. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999r. została odebrana przez zainteresowanego, który był jedyną stroną postępowania w dniu 29 grudnia 1999r. Skoro od odbioru decyzji upłynęło pięć lat, to niezależnie od meritum sprawy, nie można uchylić decyzji organu pierwszej instancji.

5 K.W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, iż nie została poinformowana o wydaniu decyzji o "zagospodarowaniu terenu dla działki [...] w B.".

6 Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005r. – na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856) - uwzględnił skargę, uchylając decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2005r. i umarzając postępowanie odwoławcze w zakresie przedawnienia możliwości dochodzenia wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż w dotychczas toczącym się postępowaniu nie został zbadany fakt zachowania ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z art. 148 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Po przeanalizowaniu akt sprawy nie znaleziono dokumentu potwierdzającego okoliczność zapoznania się K.W. z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji wezwano stronę do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie. K.W., w odpowiedzi na wezwanie, oświadczyła iż decyzję Wójta Gminy B. uzyskała w miesiącu wrześniu 2001r. Natomiast, z akta sprawy wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 19 czerwca 2001r. Wobec przedstawionego stanu rzeczy organ uznał, iż wnioskodawczyni dowiedziała się o kwestionowanej decyzji przed jej uzyskaniem, o czym świadczy data wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, co oznacza że termin z art. 148 § 2 K.p.a. został zachowany.

7 Dalej organ podał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie jeżeli, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

8 W konsekwencji powyższych wywodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż "nie można uznać, że w stosunku do Pani W. upłynął 5-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 146 K.p.a.". Zatem zasadnym stało się uchylenie decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005r. i umorzenie postępowania o przedawnieniu możliwości dochodzenia wznowienia postępowania.

9 A. i S. K. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005r. Wskazali, że decyzja ta jest dla nich krzywdząca, a argumenty w niej zawarte są nieprawdziwe. Działkę nr [...] wraz ze sklepem nabyli w drodze przetargu jako użytkownicy wieczyści. Następnie nastąpiło jej przekształcenie "we własność". Odnośnie zaś K.W. podali, iż nie posiadała żadnego tytułu własności do działki [...],[...], ale jest jednym z wielu spadkobierców po swojej babce – M.D., która zajmowała nieruchomość. Ponadto, budynek wybudowany przez skarżących położony jest w odległości 4 m od sąsiedniej działki, należącej do rodziny pani W.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że sprawa została rozpatrzona zgodnie z ogólnymi regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 K.p.a. Skarżący nie zakwestionowali meritum zaskarżonej decyzji, kwestie przez nich podnoszone nie odnoszą się do zachowania terminów dotyczących postępowania wznowieniowego. Przyznanie statusu strony K.W. w toczącym się postępowaniu był już przedmiotem rozstrzygnięcia m.in. przed WSA w Warszawie (wyrok z dnia 7 kwietnia 2005r., sygn. akt IV SAB/Wa 45/04).

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

13 Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, z przyczyn które wziął pod uwagę z urzędu. Uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2005r. narusza prawo.

14 Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym.

15 Rozpoznając podanie o wznowienie postępowania – w przypadku omawianej sprawy z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - w pierwszej kolejności organ miał obowiązek ustalić - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - czy został zachowany termin jednego miesiąca do jego wniesienia, liczony od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji, zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. W sprawie organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie zachowania tego terminu i uznał, że ów termin został dochowany. Dokonał tego dopiero w postępowaniu samokontrolnym przeprowadzanym w trybie 54 § 3 P.p.s.a., zamiast przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, niemniej jednak to uchybienie z racji "pozytywnego wyniku" ustaleń - zdaniem Sądu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

16 W dalszej kolejności, już w ramach toczącego się postępowania wznowieniowego, organ administracji prowadzi postępowanie co do przyczyny wznowienia (art. 149 § 2 K.p.a.). Innymi słowy, bada czy przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się strona występuje. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. - stosownie do art. 151 K.p.a - wydaje decyzję, w której:,

17 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej;

18 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przy czym dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną – wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i § 2 K.p.a. Uchylenie zatem decyzji w tym trybie następuje wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] przy braku równoczesnych przesłanek negatywnych. W tym już wypadku organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podejmuje on w decyzji kończącej wznowienie postępowania dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy;

19 3) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie rozstrzygnięcie następuje, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.

20 W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż artykuł 151 K.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem definitywnie wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

21 Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2005r. (którą stwierdzono, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem prawa i odmówiono jej uchylenia z powodu okoliczności wskazanych w art. 146 § 1 K.p.a., czyli upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia) i umarzyło postępowanie odwoławcze w zakresie przedawnienia możliwości dochodzenia wznowienia postępowania. Podejmując przedmiotową decyzję organ uznał, iż skoro K.W. o kwestionowanej decyzji dowiedziała się w 2001r., to w jej przypadku termin pięcioletni z art. 146 § 1 K.p.a. nie upłynął. Zatem – w jego cenie – właściwym było wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej opisanych decyzji.

22 W ocenie Sądu nawet gdyby obowiązujące przepisy dopuszczały takie liczenie terminu przedawnienia (pięciu lat), po upływie którego nie można uchylić decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to i tak podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w cytowanym wyżej przepisie i podlegałoby uchyleniu z powodu niezgodności z prawem. Z treści decyzji wydanej przez organ w ramach samokontroli wynika, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie ustawowym, zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie upłynął termin przedawnienia z art. 146 § 1 K.p.a., czyli zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne i materialne do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji organ powinien (oczywiście pomijając w tym momencie w rozważaniach nieprawidłowe obliczenie upływu terminu z art. 146 § 1 K.p.a.) uchylić decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005r. i decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005r., a następnie – stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylić decyzję dotychczasową, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, uznając za stronę postępowania K.W..

23 Rozważanie jakie Sąd poczynił wyżej miało przede wszystkim na celu przedstawienie stronom postępowania nieprawidłowości, a następnie konwalidacji rozstrzygnięcia, w sytuacji gdyby upływ terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie nastąpił. Natomiast skoro w sprawie – o czym już wyżej wspomniano - Sąd stanął na stanowisku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że termin przedawnienia z art. 146 § 1 K.p.a. upłynął, należało decyzję zaskarżoną przez A. i S.K. wyeliminować z obrotu prawnego z powodu jej niezgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

24 Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia, ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 K.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wypływa stąd wniosek, że ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączył go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenia czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron (v. wyrok NSA z dnia 5.10.2004r., sygn. akt IV SA 1208/03, publ. Lex nr 160787; wyrok NSA z dnia 24.01.2002r., sygn. akt. I SA 1526/00, publ. Lex 82800).

25 Decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doręczono ówczesnym stronom postępowania, tj. państwu K. dnia 29 grudnia 1999r. Dowodem tego jest dopisek widniejący pod decyzję o treści "otrzymałem 29.12.1999r." wraz z podpisem. Oznacza to, iż w dniu 29 grudnia 2004r. upłynęło pięć lat od dnia doręczenia tej decyzji, tj. 29 grudnia 1999r. Upływ tego terminu wykluczył możliwość uchylenia decyzji z przyczyny niebrania udziału przez stron bez własnej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) przez organ pierwszej instancji.

26 Z powyższego wynika więc, iż bieg terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. należało liczyć od dnia doręczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżącym, jako jedynym stronom ówcześnie toczącego się postępowania administracyjnego, a nie jak to uczynił organ odwoławczy od dnia dowiedzenia się o decyzji przez stronę, tj. uczestniczkę postępowania K.W. (a zarazem wnioskodawczynię postępowania wznowieniowego).

27 Odnosząc się zaś do terminu miesięcznego do złożenia podania o wznowienie postępowania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu - określonego w art. 148 § 2 K.p.a. - należy wyjaśnić, iż ów termin przeznaczony jest na ocenę jej indywidualnej sytuacji, w której się znalazła po powzięciu wiadomości o istnieniu konkretnej decyzji. Od strony tej zależy, czy złoży ona wniosek o wznowienie postępowania, czy też nie (art. 147 K.p.a.), a zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Bieg omawianego terminu należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten jednak pozostaje bez wpływu na rozpoczęcie biegu terminu, po upływie którego nie jest możliwe uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

28 Termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. ma inny charakter, gdyż jest terminem określającym przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, początek zaś jego biegu jest związany nie z wolą strony, a z czynnością organu, tj. doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji. Po upływie pięciu lat od tej czynności art. 146 § 1 K.p.a. wprowadza zakaz uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym jedną z wad opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. W tej sytuacji organ zobowiązany jest – w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. - do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

29 Konkludując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 151 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem koniecznym było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Uchylenie niniejszej decyzji skutkuje tym, że skardze wniesionej przez K.W. należy nadać dalszy bieg.

30 Błędnym jest twierdzenie organu, iż przyznanie statusu strony K.W. w spornym postępowaniu administracyjnym było już przedmiotem rozstrzygnięcia przed WSA w Warszawie (wyrok z dnia 7 kwietnia 2005r., sygn. akt IV SAB/Wa 45/04), albowiem przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na które powołuje się organ była skarga K.W. na bezczynność Wójta Gminy B.. Powołanym wyrokiem Sąd Administracyjny zobowiązał wymieniony organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej wnioskiem K.W. z dnia 19 czerwca 2001r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagspodarowania terenu.

31 W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżących o przyznanie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie orzeczono o ich zwrocie