Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2408/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2408/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydanej na wniosek nabywcy – T.U. i wyrażającej zgodę na nabycie przez niego nieruchomości rolnej położonej w gminie [...], powiat [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,11 ha, dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste nr [...] i nr [...] – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji w całości i w całości umorzył postępowanie przed tym organem.

3 Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

4 T. U. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2017 r. o wyrażenie zgody na nabycie przez niego, w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego:

5 1) prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 1,63 ha, położonej we [...], przysługującego Z. G.,

6 2) prawa własności nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,48 ha, położonej we [...], przysługującego Z. G..

7 Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wyraził zgodę na nabycie przez T. U. prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego wskazanych wyżej nieruchomości rolnych.

8 Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. G., wnosząc o "wstrzymanie zgody" oraz "wstrzymanie wydania pozwolenia" na nabycie przez T. U. prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości.

9 Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części.

10 Minister podkreślił, że umorzenie przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji następuje w razie wystąpienia przyczyn określonych w art. 105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powołując się na orzecznictwa sądowo-administracyjne, organ ten wskazał, że ponieważ art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie precyzuje przyczyn umorzenia postępowania I instancji w ramach procedury odwoławczej, należy przyjąć, iż umarzając to postępowanie organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Tym samym w piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem.

11 Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że zamiarem Z. G. (właściciela nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz użytkownika wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]), nie było w ogóle zbycie przysługujących mu do wspomnianych nieruchomości praw. Świadczy o tym treść jego oświadczenia, zawartego w piśmie z dnia [...] września 2017 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] października 2017 r.. Wskazał on, poprzez kilkukrotne zwrócenie się do organów obu instancji o "wstrzymanie zgody na nabycie działki [...] i [...]", "wstrzymanie wydania zezwolenia" oraz "wstrzymanie wydania pozwolenia na nabycie przedmiotowych działek", że w istocie nie chce zbyć przysługujących mu do tych nieruchomości praw na rzecz T. U..

12 Należało zatem uznać, że po zapoznaniu się z oświadczeniem Z. G. z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa powinien umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne. Postępowanie, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest postępowaniem, które może zostać zainicjowane przez nabywcę, jednakże istotne jest, aby zamiarem właściciela/użytkownika wieczystego było również zbycie przysługujących mu praw do nieruchomości na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem. Przepisy tej ustawy, regulujące kwestie zbywania nieruchomości rolnych, nie przewidują regulacji, w oparciu o które wnioskodawca może domagać się wydania przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzji wyrażającej zgodę na nabycie prawa własności/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy właściciel/użytkownik wieczysty tejże nieruchomości nie zamierza zbyć. Postępowanie administracyjne w takiej sytuacji jest całkowicie bezprzedmiotowe. Tym samym, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie był uprawniony do orzekania wbrew woli właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości i wyrażenia zgody na sprzedaż jego gruntów w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

13 Z decyzją tą nie zgodził się T. U., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

14 Zaskarżonej decyzji zarzucono:

15 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w związku z art. 138 §1 pkt 2 kpa, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki przemawiające za uwzględnieniem złożonego przez T. U. wniosku o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, a przede wszystkim przeniesienie to odbyło się za zgoda zbywcy (tj. Z. G.) i zgodnie z jego oświadczeniem woli zawartym w podpisanych przez niego aktach notarialnych, w związku z czym brak było podstaw do tego, aby wydać zaskarżone orzeczenie;

16 2. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie:

17 - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż zbywca nie chce zbyć przysługujących mu do tych nieruchomości praw na rzecz T. U. w sytuacji, gdy zgoda taka została przez niego wyrażona w pierwszej kolejności w umowie pożyczki oraz umowie zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości i użytkowania wieczystego w celu zwolnienia z długu, spisanych w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2004 r., Rep. [...] nr [...], a także następnie w udzielonym T. U. pełnomocnictwie do przeniesienia własności nieruchomości objętych wnioskiem, które to pełnomocnictwo zawarte zostało w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2004 r., Rep. [...] nr [...], a przedmiotowe pełnomocnictwo nie wygasło, gdyż udzielona Z. G. pożyczka nie została przez niego spłacona, a przedmiotowa umowa zobowiązująca rozwiązana;

18 - art. 8 i art. 80 kpa, poprzez:

19 a) przyjęcie za prawidłowe i zasadne, a tym samym dające podstawę do umorzenia postępowania, oświadczenia złożone przez zbywcę nieruchomości (Z. G.) w piśmie z dnia [...] września 2017 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] października 2017 r., których jedynym celem było uniemożliwienie, wobec braku spłaty udzielonej mu pożyczki, zaspokojenia wierzyciela T. U. zgodnie z zawartą między stronami umową dnia [...] września 2004 r., a tym samym całkowite pominięcie złożonego przez zbywcę nieruchomości oświadczenia woli zawartego w akcie notarialnym, na podstawie którego skarżący uprawniony był do przeniesienia na swoją rzecz nieruchomości objętych wnioskiem,

20 b) pominięcie treści, jak i skutków prawnych złożonego w akcie notarialnym oświadczenia woli, a także udzielonego przez Z. G. T. U. pełnomocnictwa, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, aby pełnomocnictwo to wygasło na skutek spłaty pożyczki czy rozwiązania przez strony umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego w celu zwolnienia z długu, a powoływane w treści pisemnego odwołania z dnia [...] października okoliczności dotyczące sfałszowania podpisanego przez strony aneksu do umowy pożyczki okazały się nieprawdziwe, gdyż prowadzone w tym zakresie (na skutek zawiadomienia zbywcy) postępowanie przygotowawcze zostało umorzone z uwagi na brak znamion czynu zabronionego.

21 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

24 W ocenie Sądu, skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organ II instancji.

25 Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa), nabycie nieruchomości rolnej (...) może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która:

26 a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 oraz z 2018 r. poz. 311) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął,

27 b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,

28 c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.

29 O ile w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziły wątpliwości wskazane wyżej przesłanki warunkujące nabycie przez skarżącego praw do przedmiotowych nieruchomości rolnych, o tyle w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie wystąpiła zasadnicza okoliczność skutkująca możliwością wydania decyzji na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2) ustawy, którą jest zamiar zbycia tych praw przez dotychczasowego właściciela/użytkownika wieczystego.

30 Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii wyrażenia przez Z. G. zgody na zbycie praw przysługujących mu do nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r..

31 Skarżący upatruje tej zgody w oświadczeniach złożonych przez właściciela/użytkownika wieczystego tych nieruchomości w aktach notarialnych z dnia [...] września 2004 r. (jeden dotyczy umowy pożyczki i umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości i użytkowania wieczystego w celu zwolnienia z długu, drugi zaś udzielenia pełnomocnictwa do przeniesienia nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na ich nabycie na rzecz skarżącego). Okoliczności sporządzenia i treść tych aktów notarialnych nie budzą żadnych wątpliwości. Skarżący deprecjonuje tym samym treść oświadczeń złożonych przez potencjalnego zbywcę (Z. G.), złożonych w toku postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Z tych ostatnich oświadczeń bezsprzecznie zaś wynika brak woli i zamiaru wyzbycia się położonych we F. działek o numerach [...] i [...]. Kwestia ta nie może budzić żadnych wątpliwości, zaś ostateczny wyraz znalazła ona w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w odpowiedzi na skargę wniesionej przez Z.G. (k. 36-39 akt).

32 Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje forma wyrażenia lub niewyrażenia zgody przez Z. G.. Innymi słowy, z punktu widzenia przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest istotne w jakiej formie potencjalny zbywca wyraża zgodę na zbycie praw przysługujących mu w stosunku do określonych nieruchomości lub zgody tej odmawia. Oznacza to, że forma aktu notarialnego w tym przypadku nie ma "większej mocy", ani nie jest "ważniejsza" od żadnej innej formy (np. ustnej, czy zwykłej formy pisemnej). Istotna jest jedynie sama wola danego podmiotu, która musi być w dostatecznie wyraźny sposób zakomunikowana na zewnątrz, tj. w stosunku do organu orzekającego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

33 Zwrócić należy uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy T. U. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa we własnym imieniu, a nie w imieniu Z. G. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez niego w dniu [...] września 2004 r., co spowodowałoby prowadzenie przez organ I instancji postępowania w oparciu o art. 2a ust. 4 pkt 1) ustawy.

34 W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu chybiony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanego przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a w konsekwencji równie nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

35 Na zakończenie wskazać należy, że zdziwienie budzi twierdzenie skarżącego, iż jedynym celem oświadczeń złożonych przez Z. G. w piśmie z dnia [...] września 2017 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] października 2017 r. było uniemożliwienie, wobec braku spłaty udzielonej mu pożyczki, zaspokojenie wierzyciela T. U.zgodnie z zawartą między stronami umową dnia [...] września 2004 r.. Przeczą temu znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] A. B. o wszczęciu przeciwko uczestnikowi dwóch postępowań egzekucyjnych z wniosków skarżącego (Km [...] i Km [...]). Nie wynika z nich wprawdzie, czy będące ich podstawą tytuły wykonawcze (nakazy zapłaty w postępowaniu nakazowym sygn. akt [...] i sygn. akt [...]) powstały wobec niewykonania umowy pożyczki z dnia [...] września 2004 r., czy też z innego stosunku prawnego, jest to jednak bez znaczenia dla samej możliwości dochodzenia na drodze cywilnoprawnej roszczeń z rzeczonej umowy pożyczki.

36 Także obojętna dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest kwestia efektu (tj. umorzenia) postępowania przygotowawczego z zawiadomienia Z. G. o sfałszowaniu aneksu do umowy pożyczki. Istota sprawy sprowadza się bowiem do ustalenia, czy wyraził on zgodę na zbycie praw do wskazanych wyżej nieruchomości, czy też ostatecznie brak jest z jego strony takiej zgody.

37 Patrząc na problem z innej perspektywy można dojść również do wniosku, że zbywca może po prostu zmienić zdanie w sprawie zbycia swych nieruchomości i odmówić takiej czynności, a powyższa ustawa nie uzależnia zgody na dokonanie tego zbycia (lub jej braku) od jakiejkolwiek formy tej czynności. Ważna jest tylko wola potencjalnego zbywcy (lub jej brak) w chwili orzekania przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie takich nieruchomości przez osobę fizyczną zamierzającą utworzyć gospodarstwo rodzinne.

38 Organ odwoławczy poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i doszedł do prawidłowych wniosków, nie naruszając zasad określonych w art. 7 i w art. 77 kpa. Nie doszło też do naruszenia zawartej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, ani wynikającej z art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została we właściwy sposób uzasadniona, co wynika z powyższych ustaleń. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji zasadnie uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji.

39 Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa.