Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r., IV SA/Wa 2219/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r., IV SA/Wa 2219/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 14,761 (czternaście tysięcy siedemset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] października 2007 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2008 r., Starosta [...] udzielił P. sp. z o. o. w K. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich zlokalizowanych w Zakładzie Produkcji [...], na terenie gminy [...]. Spółka uregulowaniami zawartymi w pozwoleniu zintegrowanym została zobowiązana do regularnych pomiarów jakości odprowadzonych ścieków przemysłowych.

3 Od 27 października do 16 listopada 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w Spółce. Na podstawie wyników kontroli zawiadomieniem z 27 listopada 2011 r. wszczęto postępowanie w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie w 2008 r. do rowu melioracyjnego [...] ścieków z naruszeniem wymagań - a mianowicie niewykonanie pomiarów z wymaganą częstotliwością oraz przekroczenie dozwolonej ilości odprowadzonych ścieków.

4 Decyzją z [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej "P.o.ś.", wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za wprowadzenie ścieków do ziemi z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym z [...] października 2007 r. za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w wysokości 746.065 zł.

5 Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I. instancji.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka podniosła, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jak również [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, podjęte w oparciu o § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177), zwanego dalej "rozporządzeniem", w zw. z art. 274 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 1, art. 305a P.o.ś. narusza wzorce kontroli zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją".

7 Ponadto - z ostrożności procesowej - Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zwanej dalej "O.p.", wobec braku podstaw do wydania decyzji przez organ I. instancji i w konsekwencji decyzji ją utrzymującej, a zobowiązanie w niej określone nie może powstać z mocy prawa.

8 Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, bądź stwierdzeniem jej nieważności, umorzenie w całości postępowania objętego skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

10 Wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2190/12, Sąd I. instancji oddalił skargę.

11 Sąd I. instancji wyjaśnił, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy P.o.ś., jak też przepisy rozporządzenia. W roku 2008, za który została wymierzona kara, Spółkę obowiązywały warunki określone w pozwoleniu zintegrowanym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] października 2007 r. Nałożono nim na Zakład Produkcji [...] obowiązek m. in. wykonywania badania jakości ścieków z częstotliwością raz na dwa miesiące oraz ustalono dopuszczalny przepływ ścieków na dobę i dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń ścieków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że obowiązek ten nie był przez skarżący Zakład wykonywany. W tych okolicznościach organ administracyjny obowiązany był - stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś. - do wszczęcia postępowania i wydania decyzji określającej wymiar administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie do środowiska ścieków z naruszeniem wymaganych warunków. Organy dokonały analizy przekroczeń poszczególnych wskaźników w od 30 października 2007 r. do 29 października 2008 r. i od 30 października 2008 r. do 29 października 2009 r., a wyliczenia kary dokonały za rok kalendarzowy 2008. Kara pieniężna została ustalona zgodnie z rozporządzeniem. Wyliczenia wysokości kary pieniężnej organy dokonały według stawek kar określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M. P. Nr 65, poz. 732). W ocenie Sądu I. instancji prawidłowo wskazano metodykę, którą należy zastosować przy wyliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej, jak również prawidłowo ustalono wysokość kary w oparciu o treść art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś.

12 Zdaniem Sądu I. instancji przepisy, które miały zastosowanie w sprawie są jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy.

13 Sąd nie podzielił również zarzutu skargi w zakresie przedawnienia roszczenia. Zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy P.o.ś. do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Stosując w tym zakresie odpowiednio art. 68 § 1 O.p. obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał ten obowiązek. Sąd I. instancji podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie bieg przedawnienia w zakresie obciążenia karą administracyjną rozpoczął się 31 grudnia 2009 r., tj. z końcem roku kalendarzowego, w którym powstała dopiero możliwość całkowitego rozliczenia roku 2008. Trzyletni okres przedawnienia tego roszczenia upłynął zatem dopiero 31 grudnia 2012 r. Decyzja organu I. instancji została doręczona Skarżącej 20 stycznia 2012 r.

14 Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2241/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania.

15 W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 P.o.ś. poprzez doręczenie decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej po upływie terminu przedawnienia.

16 Zdaniem NSA zasadne są natomiast zarzuty Spółki odnoszące się do wątpliwości co do treści pozwolenia zintegrowanego oraz do zbyt ogólnikowego uzasadnienia decyzji w zakresie dokonania wyliczeń (obliczeń) wysokości wymierzonej kary.

17 Odnośnie pierwszej z powyższych kwestii NSA podniósł, że analiza warunków zawartych w pozwoleniu zintegrowanym oraz stwierdzonych przez organy administracji nieprawidłowości daje podstawy do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej treści pozwolenia zintegrowanego, tj. czy określony w punkcie IV.3 obowiązek monitorowania ścieków pod określonym kątem odwołuje się wyłącznie do pkt III.2.2., który dotyczy ścieków opadowych, czy też również do punktu III.2.1., który określa wskaźniki dla ścieków przemysłowych. Skarga skierowana do Sądu I. instancji zawierała zarzuty dotyczące niewyjaśnienia kwestii związanych z zakresem obowiązku nałożonego na Spółkę decyzją o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, jednak Sąd I. instancji nie odniósł się w żaden sposób do zapisów pozwolenia zintegrowanego w części dotyczącej pkt IV.3., pkt III.2.1. i III.2.2., co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Brak wyjaśnienia tej kwestii jest tym bardziej istotny, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił postanowienie Starosty [...] z [...] października 2012 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki zawartej w decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego poprzez zastąpienie w pkt IV.3. Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazów "III.2.2." wyrazami "III.2.1". NSA wskazał na zasadność rozważenia, jaki był zakres obowiązków wynikających z pkt IV.3. decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego w kontekście powyższych nieprawidłowości, a także jak i czy w ogóle zakres tych obowiązków kształtuje wspomniane postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki.

18 Jeżeli chodzi zaś o ogólnikowe uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do orzeczonej wysokości administracyjnej kary pieniężnej NSA podniósł, że wywiedziona do Sądu I. instancji skarga w zdecydowanej większości oparta została na zarzutach braku dokonania w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek wyliczeń (obliczeń) dla stwierdzonych nieprawidłowości i wymierzonej za 2008 r. administracyjnej kary pieniężnej. NSA podzielił zastrzeżenia skarżącej Spółki. Jakiekolwiek wyliczenia odnoszące się do przekroczeń parametrów i wysokości kary pieniężnej zostały zawarte jedynie w decyzji organu I. instancji, chociaż i ona nie zawiera takiego prostego zestawienia matematycznego, które w efekcie pozwalałoby na wykazanie ustalonego wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast z decyzji organu odwoławczego, a także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby wyliczenia te były weryfikowane. Daje to podstawy do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej kontroli rozstrzygnięcia. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ("w decyzji organu pierwszej instancji, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją prawidłowo wskazano metodykę, którą należy stosować przy wyliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej, jak również prawidłowo ustalono wysokość kary w oparciu o treść art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy") w zestawieniu z szeregiem konkretnych, merytorycznych zarzutów kierowanych pod adresem decyzji administracyjnej orzekającej o karze pieniężnej w znacznej wysokości nie może zostać uznane za wystarczające.

19 Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (k. 259) pełnomocnik skarżącego podniósł, że:

20 - postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego zostało wydane już po wydaniu orzeczenia w przedmiocie kary;

21 - sprostowanie może dotyczyć wyłącznie nieistotnych błędów, a dane postanowienie o sprostowaniu wykracza poza tą problematykę;

22 - postanowienie o sprostowaniu nie zostało doręczone stronie skarżącej.

23 Sąd zważył, co następuje.

24 Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

25 Sąd drugiej instancji uznał za niezasadne zarzuty związane z naruszeniem art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 P.o.ś. poprzez doręczenie Spółce decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej po upływie terminu przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby takie przedawnienie nastąpiło. Sąd orzekający w niniejszym składzie, będąc związany tym stanowiskiem, podziela je.

26 Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty Spółki odnoszące się do:

27 1. wątpliwości co do treści pozwolenia zintegrowanego oraz

28 2. zbyt ogólnikowego uzasadnienia decyzji w zakresie dokonania wyliczeń (obliczeń) wysokości wymierzonej kary.

29 Odnośnie pierwszej kwestii wątpliwość dotyczy okoliczności, czy określony w punkcie IV.3 pozwolenia zintegrowanego obowiązek monitorowania ścieków pod określonym kątem odwołuje się wyłącznie do pkt III.2.2., który dotyczy ścieków opadowych, czy też również do punktu III.2.1., który określa wskaźniki dla ścieków przemysłowych. W świetle wyroku NSA wątpliwość ta pozostaje aktualna w następstwie wydania [...] października 2012 r. postanowienia organu I. instancji o sprostowaniu oczywistej omyłki w pozwoleniu zintegrowanym poprzez zastąpienie w pkt IV.3. Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazów "III.2.2." wyrazami "III.2.1".

30 W tym kontekście trzeba wskazać, że jeżeli postanowienie o sprostowaniu jest ostateczne, treść pozwolenia zintegrowanego należy interpretować zgodnie z brzmieniem wynikającym ze sprostowania i to już od dnia wydania pozwolenia zintegrowanego.

31 Sąd nie posiada informacji, czy postanowienie o sprostowaniu jest ostateczne oraz czy w ogóle weszło do obrotu prawnego (pełnomocnik skarżącego stwierdził na rozprawie, że nie zostało ono stronie skarżącej doręczone). Ustalenie tych okoliczności pozostanie rzeczą organu odwoławczego.

32 Wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy rozważanie, czy postanowienie prostujące zapadło zgodnie z prawem (w szczególności czy - jak twierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie - rodzaj sprostowanej materii w sposób istotny zmienia treść pozwolenia zintegrowanego).

33 Przedwczesna w tej sytuacji byłaby więc ocena treści samego pozwolenia zintegrowanego. Dokona jej organ rozpatrując ponownie sprawę biorąc pod rozwagę, czy postanowienie o sprostowaniu pozwolenia jest ostateczne.

34 Natomiast zgodne z istotą sprostowania jest wydanie postanowienia w tym przedmiocie po wydaniu orzeczenia podlegającego sprostowaniu. Pozostawanie w obrocie postanowienia w przedmiocie sprostowania skutkuje nadaniem decyzji określonego brzmienia od dnia jej wydania.

35 Odnośnie zaś drugiej kwestii - zbyt ogólnikowego uzasadnienia decyzji w zakresie dokonania wyliczeń (obliczeń) wysokości wymierzonej kary - należy podnieść, że w kontekście zarzutów odwołania co do zasadności wymierzenia kary (związanych z dopuszczalną ilością odprowadzanych ścieków, obowiązkiem oraz częstotliwością przeprowadzania badań jakości ścieków w zakresie poszczególnych wskaźników oraz najwyższą dopuszczalną zawartością poszczególnych wskaźników w ściekach opadowych) rolą organu odwoławczego było wskazanie, jakie warunki co do ilości odprowadzanych ścieków przemysłowych i opadowych uznał za obowiązujące, jakie przekroczenia w ich odprowadzaniu stwierdzono (względnie - jakich pomiarów, co do ilości ich odprowadzania, nie dokonano) oraz w związku z czym wymierzono karę w określonej wysokości. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał ustalenia tych okoliczności, a w szczególności nie wskazał, jakie warunki odprowadzania ścieków przemysłowych oraz wód opadowych uznano za wiążące.

36 W tym kontekście organ odwoławczy będzie obowiązany także wskazać, w jaki sposób dane przekroczenia co do ilości i jakości odprowadzanych poszczególnych rodzajów ścieków (przemysłowych i opadowych) stanowiły podstawę do ustalenia kary w konkretnej wysokości. Wprawdzie kwestii tej Spółka nie podniosła na etapie postępowania odwoławczego, ale - wobec uczynienia tego w skardze oraz uwzględniając treść wyroku NSA - organ odwoławczy jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w tej materii poprzez szczegółowe opisanie w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia (obliczenia) kary w określonej wysokości.

37 Rozpoznając sprawę, w kontekście sformułowanych wyżej wytycznych, organ odwoławczy ustali, czy - dla ostatecznego orzeczenia w sprawie - zgromadzono stosowny materiał dowodowy, w tym czy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Przesądzenie tej kwestii przez Sąd, z uwagi na brak uprzedniego rozważenia istotnych aspektów sprawy przez organ odwoławczy, byłoby przedwczesne (patrz: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 69/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

38 Sąd - analogicznie do oceny wyrażonej na etapie uprzedniego rozstrzygania w sprawie w I. instancji, a czego nie kwestionowano w skardze kasacyjnej - nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności wskazanego przez Skarżącego rozporządzenia. Stąd niezasadne byłoby złożenie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie jego zgodności z ustawą zasadniczą.

39 Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd przesądziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).