Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2122/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2122/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. M. kwotę 440,00 złotych( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) stwierdził, że nieruchomość ziemska "W." wraz z zespołem pałacowo - parkowym, położona w gminie J. o obszarze 383 ha 5200 m - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

3 Organ stwierdził, iż majątek W. stanowił jedną całość wraz z zabudowaniami dworskimi i parkiem. Zespół pałacowo - parkowy nie został wyodrębniony prawnie ani fizycznie przed 1 września 1939 r., podlegał zatem przejęciu na własność Skarbu Państwa. Obszar natomiast całej nieruchomości ziemskiej przekraczał normy ustalone w dekrecie.

4 Wskutek odwołania wniesionego przez Z. B. spadkobiercy byłej właścicielki majątku oraz Polskiego Towarzystwa Z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

5 W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret z datą wejścia w życie wywołał skutki rzeczowe w zakresie przejścia ex lege objętych nim nieruchomości. Przepisy wykonawcze do tegoż dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 rozporządzenia rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji. Zgodnie z § 5 rozporządzenia organ administracji orzekał o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki obejmuje. Złożony natomiast w sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część majątku nie wchodziła w skład majątku ziemskiego i nie mogła być przejęta na podstawie przepisów dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Do rozpoznania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, nie zaś organy administracji publicznej.

6 W skardze do sądu administracyjnego M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

7 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędne przyjęcie, że cała nieruchomość ziemska "W." wraz z pałacem i parkiem oraz terenami zielonymi o pow. 6 ha została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że przepisy tego rozporządzenia mają pierwszeństwo przed przepisami dekretu. A także naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 104 kpa, art. 105 kpa i art. 2 kpc polegające na uznaniu bezprzedmiotowości postępowania i wyrażeniu poglądu, że sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym.

8 W uzasadnieniu skargi wskazano, że przejęciu podlegały jedynie nieruchomości, które przeznaczono na cele wymienione w dekrecie. Pałac w W. wraz z parkiem z istoty swej nie nadawał się na żaden cel wskazany w art. 2 ust. 2 pkt a, b, c, d, e) dekretu. Przejęcie zatem nastąpiło bez podstawy prawnej. Skarżąca wywodzi, iż dwory i pałace z otaczającymi je parkami nie były objęte dekretem. Nadto pod pojęciem "nieruchomości ziemskie" dekret miał na uwadze "obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy", czyli grunty. Taka wykładnia wynika z porównania treści art. 2 i 6 dekretu.

9 Skarżąca wywodzi, iż nie podziela poglądu, że nie było możliwe orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej, czy zespół pałacowo - parkowy w W. jest wyłączony spod działania dekretu. W jej ocenie Minister naruszył przepisy postępowania administracyjnego przyjmując, iż wniosek o ustalenie, że taki zespół nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej powinien być rozpoznany jako spór cywilny przez sąd powszechny.

10 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

13 W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

14 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż - jak trafnie zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - spadkobiercy byłej właścicielki W. B. wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że pałac w W. z otaczającym go parkiem i terenami zielonymi o łącznej powierzchni 6 ha nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z argumentacji podniesionej w powyższym wniosku bezspornie wynika, iż zainteresowani jako przedmiot rozpoznania w postępowaniu administracyjnym wskazali pałac, park i tereny zielone, a zatem jedynie część majątku W. Na okoliczność tę wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji dnia [...] lipca 2001 r. uchylającej pierwszą decyzję wydaną w sprawie przez Wojewodę [...], stwierdzającą, iż cała nieruchomość ziemska o obszarze 383 ha 5200 m - podlegała działaniu dekretu. W powołanej decyzji z [...] lipca 2001 r. Minister stwierdził, iż uchylone rozstrzygniecie nie dotyczy kwestii zawartej we wniosku, a zatem nie rozpoznano żądania strony o wyłączenie pałacu z parkiem spod działania dekretu.

15 Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] objął zakresem rozstrzygnięcia - wbrew wskazówkom organu II instancji - cały majątek "W." i uznał, iż podlega on działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tymczasem przedmiotem żądania strony postępowania administracyjnego od samego początku było jedynie rozstrzygnięcie dotyczące pałacu z parkiem i terenami zielonymi (obszaru o powierzchni 6 ha). Wniosek ten był uzasadniany faktem, iż pałac z parkiem z istoty swojego charakteru nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej ściśle wskazane w dekrecie. Wobec powyższego Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż żądanie strony dotyczy wyłączenia całego majątku W. spod działania reformy rolnej.

16 Postępowanie administracyjne stosownie do art. 61 § 1 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane przez stronę jak stanowi § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Zakres przedmiotowy pojęcia "dana nieruchomość" wnioskodawca wyznaczył jako teren o powierzchni 6 ha, na którym znajduje się pałac, park i tereny zielone. Organy zatem winny postępowanie administracyjne ograniczyć do tak wyznaczonego przedmiotu sprawy, co trafnie uczynił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozstrzygnięcie jednak organu II instancji jest wadliwe. Otóż Minister przyjął, iż do rozstrzygania w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu zespołów pałacowo - parkowych właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Nie można pominąć okoliczności, iż w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w ślad za nią organów administracji publicznej powołanych do rozpoznania tego rodzaju spraw pojawiła się w ostatnim czasie dosyć jednolita linia stwierdzająca, iż właściwym jest droga postępowania sądowego, nie zaś administracyjnego. Jednakże w dniu 5 czerwca 2006 r. została wydana przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała składu siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/06). NSA stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Do powyższej uchwały zostało złożone zdanie odrębne sędziego NSA Marii Rzążewskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko zajęte w przedmiotowej uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. Wobec powyższego stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji należy uznać za naruszające przepisy postępowania administracyjnego. Właściwym trybem załatwienie żądania strony jest bowiem droga postępowania administracyjnego przed właściwym organem administracji publicznej, nie zaś powództwo do sądu powszechnego.

17 Z tych też względów zarówno decyzja organu II instancji jak również Wojewody dotknięta jest wadami procesowymi, które miały\ istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.

19 O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.