Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2040/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2040/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 W rozpoznawanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW, wysokości wieży do 80 m, średnicy wirnika do 60 m, przewidzianej do realizacji na dz. Nr [...], w miejscowości B., gm. B.

3 Na przedmiotowe postanowienie zażalenie w dniu [...] grudnia 2013r. wniósł do Generalnego Dyrektor Ochrony Środowiska Pan T. S.- inwestor.

4 W dniu 29 kwietnia 2014r. w/w wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie mu zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 11 ust. 1, 6 ,7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 35 i 36 k.p.a stwierdzającego, że uwzględnił on jego zażalenie na w/w postanowienie.

5 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że uwzględnił zażalenie w/w na postanowienie dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...].

6 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem prowadzonym jako tzw. ogólne postępowanie administracyjne, w związku z czym złożenie zażalenia na postanowienie organu I instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania merytorycznie sprawy na zasadach ogólnych w oparciu o przepisy prawa materialnego. A zatem może ono zakończyć się tylko przez wydanie jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a.

7 Z kolei zaświadczenie, jest czynnością materialno-techniczną, nie rozstrzygającą jak decyzja administracyjna sprawy indywidualnej co do istoty. Jego celem jest potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego.

8 Rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego nie może zostać dokonane poprzez wydanie zaświadczenia, tak jak żąda tego strona. W sytuacji zaś postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej występuje bowiem nadrzędny interes publiczny w postaci wartości polegającej na ochronie środowiska naturalnego, co wyłącza stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

9 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku Pana T. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. znak [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie.

10 Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan T. S. domagając się uchylenia obu postanowień wydanych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarzucając im naruszenie art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 11 ust. 1, 6,7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 35 i 36 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i 144 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji i bezpodstawną odmowę wydania żądanego zaświadczenia, pomimo wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek do jego wydania tj. uznania, że na skutek niedotrzymania przez organ terminu załatwienia sprawy przedsiębiorcy- wystąpił skutek określony w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

11 W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą uzasadniać podniesione przez niego zarzuty.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

14 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

15 Sąd, badając legalność zaskarżonych postanowień w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

16 Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjął, że w sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW, wysokości wieży do 80 m, średnicy wirnika do 60 m występuje nadrzędny interes publiczny w postaci wartości podlegającej ochronie, jaką jest ochrona środowiska naturalnego co wyłącza stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej Dz.U.2013.672 zwanej w dalszej części u.s.d.g

17 Zgodnie z powołanym art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

18 Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że "Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ". (M. Szalewska: Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s. 89; por. też wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1168/12).

19 Skład orzekający nie podzielił więc stanowiska skarżącego, że na mocy ww. przepisu w rozpatrywanym przypadku doszło do fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia zażalenia przedsiębiorcy na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2013r. odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW.

20 Nie budzi bowiem wątpliwości, że przewidziany art. 11 ust. 1 u.s.d.g. wymóg załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki odnosi się spraw przedsiębiorców. Z treści pozostałych ustępów tego artykułu wynika, że dotyczy to spraw przedsiębiorców z ich wniosku. W ust. 3-4 uregulowano tryb przyjmowania i potwierdzania przyjęcie wniosku. Według ust. 5 w razie konieczność uzupełnienia wniosku termin jego rozpatrzenia biegnie od dnia wpływu uzupełnionego wniosku. Stosownie do ust. 7 termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony tylko jeden raz a przedłużenie nie może przekroczyć dwóch miesięcy, przy czym - w myśl ust. 8 - właściwy organ ma obowiązek poinformować o przedłużeniu terminu przed upływem terminu rozpatrzenia wniosku określonego w potwierdzeniu przyjęcia wniosku.

21 Żaden przepis u.s.d.g. nie precyzuje jednak, co należy rozumieć pod pojęciem sprawy z wniosku przedsiębiorcy a dotyczącej wykonywania działalności gospodarczej. Kwestii tej nie wyjaśniają regulacje zawarte w rozdziale 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej".

22 Odpowiedzi wymaga zatem pytanie: czy przedstawiona regulacja terminów załatwienia spraw, a także przewidziany w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. skutek naruszenia tych terminów, dotyczy określonej kategorii, czy też wszystkich spraw przedsiębiorców z ich wniosku?.

23 Skoro ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje - jak stanowi jej art. 1 - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej. Art. 6 ust. 1 wskazuje zaś jedynie, że właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Kwestia sprawy przedsiębiorcy w przedmiocie podjęcia i zakończenia działalności gospodarczej zdaje się nie budzić wątpliwości. Jednakże na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dla potrzeb zastosowania art. 11 ust. 9 w piśmiennictwie trafnie zauważono, że określenie sprawy przez jej związek z wykonywaniem działalności gospodarczej w praktyce może nastręczać znacznych trudności. Zasadnie za kontrowersyjną uznaje się więc np. możliwość zaliczenia do tej kategorii spraw takich jak sprawy podatkowe, sprawy z zakresu ochrony środowiska czy procesu inwestycyjnego. (por. M. Szalewska - j.w.; str. 75).

24 W ocenie składu orzekającego nie każda sprawa przedsiębiorcy, mimo że pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, może być uznana za sprawę wykonywania tej działalności. W świetle powyższego zasadnie w rozpoznawanej sprawie uznano, że w przypadku sprawy z zakresu uzgodnienia warunków zabudowy w/w inwestycji art. 11 ust. 9 nie znajduje zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 7 u.o.s.d.g, pod pojęciem nadrzędnego interesu publicznego należy rozumieć - nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli wartość podlegającą ochronie, w szczególności porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochrona konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochrona środowiska naturalnego i miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualna, cele polityki społecznej i kulturalnej oraz ochrona narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego. Tym samym jak wskazano na wstępie w sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW, występuje nadrzędny interes publiczny w postaci wartości podlegającej ochronie, jaką jest ochrona środowiska naturalnego co wyłącza stosowanie fikcji o której mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

25 Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.