Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 1961/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 1961/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 22 listopada 2005 r. A. Z., działając na podstawie udzielonego mu upoważnienia przez P. spółka z o.o. w W., P. S.A. w W. i P. spółka z o.o. w W. , wystąpił z wnioskiem do Urzędu Gminy W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, składając do wniosku sporządzone przez siebie raporty oddziaływania inwestycji na środowisko stacji nr [...] (wersja z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] listopada 2005 r.) oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji.

3 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji "budowy Stacji Bazowej [...] - planowanej jako budowa wolnostojącego masztu telekomunikacyjnego wraz z infrastrukturą dla trzech operatorów P. Spółki z o.o., P. S.A., P. spółki z o.o. na działce nr ewid. [...] , położonej w miejscowości M., gm. W. z zastrzeżeniami - spełnienia warunków oraz parametrów technicznych zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko dla w/w inwestycji oraz zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

4 Na powyższe postanowienie zażalenie złożył w dniu 26 stycznia 2006 r. R. K., wnosząc o jego uchylenie i nieuwzględnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowanego przez A. Z.. Skarżący nie zgodził się na usytuowanie planowanej stacji P. w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] , której jest właścicielem. Ponadto zarzucił również, iż A. Z. - autor raportu prowadzi usługi projektowo-budowlane, a nie jest biegłym z zakresu ochrony środowiska, w związku z czym, jego zdaniem, raport o oddziaływaniu na środowisko winien być sporządzony i opracowany przez biegłego z zakresu ochrony środowiska.

5 W dniu [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

6 W uzasadnieniu podano, iż w aktach sprawy znajdują się dwa raporty oddziaływania inwestycji na środowisko, autorstwa A. Z. z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2005 r. Raport z dnia [...] września 2005 r. dotyczy budowy stacji bazowej P. Spółka z o.o. – [...] . Natomiast raport z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczy trzech stacji: [...] , [...] oraz [...] . Z wystąpienia Wójta W. z dnia 28 września 2005 r. nie wynika jednoznacznie jaki ma być zakres przedsięwzięcia , dla którego ma być dokonane uzgodnienie w trybie ustawy prawo ochrony środowiska. Ponadto organ podał, iż w raporcie brak jest informacji dotyczących okolicznych zabudowań (ich dokładnej wysokości, odległości i usytuowania względem miejsca inwestycji) i z tego względu nie można dokonać właściwej oceny tej inwestycji pod katem bezpieczeństwa zdrowotnego ludności. Z uwagi na znaczną liczbę anten planowanych do zainstalowania na wieży, a także znaczne pochylenie w kierunku ziemi, zamieszczona w raporcie analiza potencjalnego zagrożenia dla okolicznych mieszkańców za strony generowanego przez system nadawczo - odbiorczy pola elektromagnetycznego powinna być szczególnie wnikliwa.

7 Odrębną kwestią, którą zajął się organ były wymagania dotyczące autorów raportów o oddziaływaniu planowanych przedsięwzięć na środowisko. Przepisy ochrony środowiska z 2006 r. nie określają, kto powinien być autorem projektu. Jednakże w związku z faktem, iż raport ten jest bardzo istotnym dokumentem, ważącym na stanowisku organów uzgadniających, winna to być osoba posiadająca wiadomości specjalne. Raport stanowi dowód w sprawie, a wiec mają do niego zastosowanie przepisy kpa, w tym art. 84. W przedmiotowym postępowaniu mógł wystąpić konflikt interesów polegający na wykonaniu raportu przez reprezentanta inwestora, który pozostawał z jedną stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Wobec tego autor raportu podlega wyłączeniu, podobnie jak biegły na zasadach i w trybie art. 24 kpa.

8 Skargę na powyższe postanowienie złożył w dniu 8 września 2006 r. skarżący P. Spółka z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów procesu, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r, Nr 129, poz. 902),

9 poprzez przyjęcie, że raport oddziaływania na środowisko nie odpowiada ustawowym wymogom, art. 50 ust. 1 ust. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest biegłym w rozumieniu przepisów kpa, naruszenie art. 10 kpa poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie poprzez wadliwe ustalenie, że ze względu na brak informacji dotyczących okolicznych zabudowań (ich dokładnej odległości, wysokości i usytuowania względem miejsca inwestycji) nie można dokonać właściwej oceny tej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa zdrowotnego ludności.

10 W uzasadnieniu wskazano, iż przedłożony raport oddziaływania na środowisko spełniał wszystkie wymogi określone w przepisie art. 52 ust.1 cyt. ustawy i tylko merytoryczne zmiany zamierzenia inwestycyjnego, rzutującego na którykolwiek z obligatoryjnych elementów raportu mogły zostać uznane za skutkujące koniecznością zmiany raportu. Raport ten zawiera wszystkie niezbędne wymogi, wynikające z cytowanego przepisu.

11 Skarżący podkreślił również, iż autor raportu nie jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Taki biegły może zostać dopiero powołany przez organ, ale nie musi. Dlatego też ustawa prawo ochrony środowiska nie określa żadnych istotnych wymagań dla osób sporządzających raport - może to być zarówno wnioskodawca, jak i dowolna osoba fizyczna lub prawna działająca w tym zakresie na zlecenia wnioskodawcy.

12 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje uwagi i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Stosownie do treści art. 13 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

15 Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami

16 obowiązującymi w dacie jej wydania. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta ogranicza się, więc do badania, czy rozpoznając sprawę nie naruszyły one prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu skarga analizowana pod tym względem nie zasługiwała na uwzględnienie.

17 Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

18 W oparciu o przepis art. 47 cytowanej ustawy w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływania między tymi czynnikami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, wymagany zakres monitoringu.

19 Natomiast w art. 52 powołanej ustawy określono wymagania w stosunku do raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

20 Rozważając kolejno problemy prawne związane z rozpatrywaną sprawą należy najpierw uznać, że zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określony w art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie musi być w przypadku każdej inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko taki sam, niezależnie od jej charakteru i źródła zagrożeń. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku, są pola elektromagnetyczne, powstające w wyniku pracy stacji. Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określił standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zróżnicowanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. W tej sytuacji problem merytoryczny, czyli stwierdzenie, czy poziom pól elektromagnetycznych w

21 środowisku jest dopuszczalny, sprowadza się do stwierdzenia, czy mieści się on w granicach standardów dopuszczalnych dla określonych terenów. Podstawowe znaczenie ma bowiem - z powyższego punktu widzenia - sam charakter przewidywanych zagrożeń i fakt, czy w tym zakresie zostały przyjęte jakieś standardy, i czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Jeszcze inaczej mówiąc - zakres raportu powinien być dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko.

22 Po drugie zaś - wobec przyjęcia ustawowych (w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, rola odpowiedniego organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. W pierwszym przypadku organ powinien uznać, że zamierzona emisja, nie przekraczająca wyznaczonych standardów, nie prowadzi do zagrożenia stanu środowiska, a w szczególności - zdrowia i życia ludzi, i co za tym idzie powinien uzgodnić z punktu widzenia ochrony środowiska zamierzone przedsięwzięcie, w drugim zaś, dostrzegając zagrożenie powinien odmówić uzgodnienia. W obu tych przypadkach organ uzgadniający nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej. (Tak: wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2005 r., IV SA/Wa 1745/05).

23 Organ wydając zaskarżone postanowienie, dokonał prawidłowych ustaleń.

24 Jak wynikało z raportu oddziaływania na środowisko z dnia [...] listopada 2005 r., sporządzonego przez A. Z., inwestycja polegać miała na montażu anten nadawczo-odbiorczych na nowoprojektowanej wieży strunobetonowej o wysokości 40 m. Urządzenia zasilające i sterujące znajdą się w trzech kontenerach posadowionych u podnóża wieży. W sąsiedztwie miejsca inwestycji znajdują się zabudowania jednorodzinne. Ze względu na brak informacji dotyczących okolicznych zabudowań (ich dokładnej wielkości, odległości i usytuowania względem miejsca inwestycji) nie można dokonać właściwej oceny tej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa zdrowotnego ludności. Z uwagi na znaczną liczbę anten planowanych do zainstalowania wieży, a także na znaczne pochylenie w kierunku ziemi, zamieszczona w raporcie analiza potencjalnego zagrożenia dla okolicznych mieszkańców ze strony generowanego przez system nadawczo-odbiorczy pola elektromagnetycznego powinna być szczególnie wnikliwa.

25 Należy też zauważyć, iż wątpliwości też budzi zakres przewidywanego przedsięwzięcia. W aktach sprawy znajdują się dwa raporty oddziaływania inwestycji na środowisko, autorstwa A. Z. z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2005 r. Raport z dnia [...] września 2005 r. dotyczy budowy stacji bazowej P. Spółka z o.o. – [...] . Natomiast raport z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczy trzech stacji: [...] , [...] oraz [...] . Z wystąpienia Wójta W. z dnia 28 września 2005 r. nie wynika jednoznacznie jaki ma być zakres przedsięwzięcia, dla którego ma być dokonane uzgodnienie w trybie ustawy prawo ochrony środowiska.

26 Należy zgodzić się ze skarżącym w tym zakresie , że przepisy prawa wprost nie stawiają wymagań co do osób sporządzających raport .Z przepisu art.50 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika tylko , że raport jest częścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach .Z tego też względu nie ma podstaw aby raport utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art.84 kpa ...

27 Biorąc jednak pod uwagę inne uchybienia , które miały istotny wpływ na wynik sprawy należy uznać , że organ II Instancji w sposób prawidłowy uchylił postanowienie organu I Instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

28 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) orzekł jak w sentencji wyroku.