Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1888/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1888/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2006 r. r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. P. - "W." Spółka Komandytowa A., [...] w W. - kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100 złote) należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

2 IVSA/Wa 1888/06

3 Uzasadnienie

4 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2006 r. ustającej warunki zabudowy działki nr [...] położonej w M. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji budynku byłej przychodni zdrowia PKP na potrzeby hospicjum na rzecz [...] w M. przy ul. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

5 W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, na wniosek inwestora, warunków zabudowy. Organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji. Decyzja Burmistrza Miasta M. została wydania po uzgodnieniu z Zarządem Województwa [...] w W. w zakresie wpływu na drogę wojewódzką nr [...] i ruch kołowy. W ocenie Kolegium planowanej inwestycji nie można nie można uznać za inwestycję celu publicznego, albowiem celami publicznymi są cele których realizacja służący ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego. Zamiar prowadzenia hospicjum przez inwestora nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. nr 161, poz. 2603 ze zm. ). Hospicjum ma być realizowane w budynku po byłej przychodni zdrowia PKP, teren inwestycji oznaczony jest w rejestrze gruntów symbolem " B", co oznacza, iż nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia inwestycyjnego. Sposób usytuowania budynków na działkach budowlanych określają

6 przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. ). Sprawy związane z ustawą Prawo budowlane są badane szczegółowo na etapie pozwolenia na budowę. Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym to zagrożenia interesów osób trzecich przybierają konkretny i realny kształt. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele, a także określa ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy-przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Kolegium wskazało także, iż zgodnie z brzmieniem art. 65 w zw. z art. 56 cyt. ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z., zwana dalej skarżącą podniosła, kwestię zalewania jej działki wodami opadowymi, podała także, iż budynek przychodni jest zabytkowy.

7 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował zarzuty skargi podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Nadto wniósł o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

9 Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.

10 Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

11 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153

12 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej

13 sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz

14 powołaną podstawą prawną.

15 Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż

16 skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z

18 dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

19 przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą,

20 ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda

21 zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót

22 budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego

23 części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania

24 przestrzennego.

25 Zgodnie z art. 52. ust. 1. w zw. z art. 64 ust. 1 w/w ustawy ustalenie

26 warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym ust 2

27 określa treść wniosku który powinien zawierać:

28 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na

29 kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy

30 katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i

31 kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i

32 obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub

33 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

34 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

35 a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu

36 odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w

37 zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu

38 unieszkodliwiania odpadów,

39 b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz

40 charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym

41 przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych,

42 przedstawione w formie opisowej i graficznej,

43 c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych

44 inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

45 Jak stanowi ust. 3 nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

46 Wymieniony w art. 52 ust. 2 pkt 2c zespół danych charakteryzujący wpływ na środowisko planowanej inwestycji jest elementem fakultatywnym. Staje się on obowiązkowy w przypadku, gdy zamierzenie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny

47 oddziaływania na środowisko. Tak więc wniosek musi zawierać określenie oddziaływań na środowisko, w szczególności negatywnych a organ jest zobowiązany do badania wskazanego oddziaływania.

48 Pojęcie oddziaływania musi być rozumiane szeroko zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i nieruchomości sąsiednie przy czym granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne polegające m.in. na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Część opisowa wniosku winna zawierać, jak wskazano wyżej, charakterystykę inwestycji a więc uwzględnienie wymagań w zakresie infrastruktury technicznej, należy też załączyć projekt urbanistyczny uzupełniony stosownym opisem oraz parametry techniczne inwestycji. Wniosek musi zatem zawierać informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, tak aby można było zbadać ich zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy.

49 Należy wskazać, iż organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest wyłącznie w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne. Art. 64 kpa przewiduje dwa rodzaje braków formalnych, przy czym drugi obejmuje te braki w treści wniosku, które są wymagane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W takim przypadku organ winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie ich w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Czynności wstępne w tym zakresie należą do obowiązków organu I instancji. Ich uzupełnienie w toku postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności a nadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 136 kpa.

50 O treści decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 cyt ustawy zgodnie z którym decyzja określa:

51 1) rodzaj inwestycji;

52 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego

53 zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w

54 zakresie:

55 a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

56 a) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i

57 zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

58 b) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

59 c) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

60 d) e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

61 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

62 Tak więc należy stwierdzić, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi opis inwestycji zawarty we wniosku, przy czym treść decyzji winna nawiązywać także do merytorycznego rozpoznania sprawy.

63 Jeśli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu ( art. 54 pkt. 2 ), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

64 Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi- "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

65 Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej,

66 dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym

67 przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane,

68 polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane,

69 przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę

70 graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien

71 obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać

72 jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości

73 zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych

74 warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

75 Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę

76 zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji

77 o warunkach zabudowy.

78 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić,

79 iż złożony przez inwestora wniosek jest niekompletny i nie odpowiada

80 przepisom wynikającym z przedmiotowej ustawy. Przede wszystkim

81 brak jest podania przez inwestora danych charakteryzujących wpływ

82 inwestycji na środowisko.

83 W tej sytuacji organ I instancji nie rozważył, czy przedmiotowa

84 inwestycja może oddziaływać na środowisko a brak takich rozważań nie

85 pozwala podjąć rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej

86 inwestycji albowiem nie sposób odpowiedzieć na pytanie czy inwestycja

87 jest zgodna chociażby z zasadą dobrego sąsiedztwa. Tym bardziej, iż

88 skarżąca podniosła zarzut negatywnego oddziaływania inwestycji na jej

89 nieruchomość.

90 Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i

91 zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej nie

92 spełnia warunków zawartych w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra

93 Infrastruktury. Przedewszystkim nie zostały wyznaczone granice obszaru

94 analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość

95 działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50

96 metrów.

97 W tej sytuacji wyniki analizy przeprowadzonej przez organ I instancji nie

98 mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach

99 zabudowy wnioskowanej inwestycji albowiem nie pozwalają

100 odpowiedzieć na pytanie czy inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego

101 sąsiedztwa i czy nie narusza zasad ładu przestrzennego, urbanistyki i

102 architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni jak również

103 krajobrazowych.

104 W konsekwencji także decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów

105 wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

106 przestrzennym.

107 Wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ

108 wydający pozwolenie na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 )

109 Reasumując należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

110 Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta M. wezwie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zgodnie z właściwymi przepisami przytoczonymi wyżej i oceni zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

111 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.

112 Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

113 O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 250 p.p.s.a.