Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1749/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1749/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 IV SA/Wa 1749/10

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Minister Środowiska umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem E. B.

4 W uzasadnieniu organ stwierdził, iż pismem z dnia 1 września 2009r. E. B. wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r. odmawiające uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Uzasadniając legitymację do wniesienia zażalenia na to postanowienie E. B. podniosła, że jest właścicielką nieruchomości znajdującej się na terenie gminy Z. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dotyczą bezpośrednio tych nieruchomości. Zważywszy na fakt, że studium poprzez związanie swoją treścią rady gminy na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio dotyczy i ogranicza prawo własności zażalającej i zgodnie z art. 28 k.p.a. jest ona stroną postępowania, co uprawnia ją do wniesienia zażalenia.

5 W ocenie Ministra Środowiska studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uzgadnianie jego projektu jest jednym z etapów procedury planistycznej prowadzącej do uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w przeciwieństwie do studium jest aktem prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy K.p.a., które mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych. Organ wywodził, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 tej ustawy, gdyż nie są to sprawy o których mowa w art. 1 k.p.a. Zdaniem Ministra Środowiska nie można interesu prawnego strony wyprowadzać z art. 28 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa materialnego nie jest źródłem prawa w procedurze planistycznej. Nie wynika to również z brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu fakt, że na terenie objętym studium przysługuje komuś prawo własności nieruchomości nie oznacza jeszcze, że jest to interes prawny, który jest chroniony

6 określonymi środkami prawnymi przysługującymi właścicielowi w procedurze planistycznej. Ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie nie uczynił stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

7 W ocenie Ministra nie jest więc możliwe wywodzenie prawa do wniesienia zażalenia w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. Obowiązek uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody i z żadnego z tych aktów nie wynika, aby właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym studium mieli przymiot strony w tym postępowaniu. Organ wywodził, że studium wiąże wyłącznie organy gminy, a nie jej mieszkańców, czy też inne podmioty legitymujące się prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym studium. Studium zaliczane jest do aktów kierownictwa wewnętrznego.

8 Minister argumentował, że w tej sytuacji niemożliwe było odnoszenie się do zarzutów merytorycznych zażalenia, gdyż zażalająca nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Nie może być stroną postępowania uzgodnieniowego podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu głównym.

9 Minister podkreślił, że po otrzymaniu zażalenia organ obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego organ odwoławczy w trybie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania. W przypadku jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w takim przypadku organ obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w przypadku ustalenia, że jednostka wnosząca nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie w formie decyzji o umorzeniu postępowania.

10 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B. wnosząc o uchylenie

11 zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r.

12 W uzasadnieniu skargi E. B. wywodziła, że nieprawdziwa jest teza postawiona przez Ministra Środowiska, iż przepisy k.p.a. nie mają zastosowania na gruncie niniejszej sprawy.

13 Zdaniem skarżącej skoro w orzecznictwie sądowo- administracyjnym dopuszcza się pogląd o zaskarżalności studium, to również akty administracyjne opiniujące i uzgadniające projekt takiej uchwały powinny podlegać kontroli, na wniosek podmiotu, na którego sytuację wywierają skutek.

14 W ocenie skarżącej postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego zostało wydane z przekroczeniem normy kompetencyjnej, a zatem niewiążące i pozbawione podstawy prawnej są wszelkie uwagi o charakterze ogólnym, które nie odwołują się do otuliny i jej celów.

15 Skarżąca motywowała, że postanowienie to jest przykładem pozaustawowego działania organów ochrony przyrody.

16 Ponadto skarżąca podniosła, że od kilku lat Dyrektor [...] Parku Narodowego konsekwentnie wyraża zgodę na zamykanie korytarzy ekologicznych. Większość uwag zawartych w postanowieniu jest na tyle ogólne i niezrozumiałe.

17 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

19 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

20 Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

21 Postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r. zostało wydane na wniosek Wójta Gminy Z. i dotyczyło uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części dotyczącej [...] Parku Narodowego i jego otuliny. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wynikające z treści art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), który stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.

22 Z kolei postępowanie w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 24 ust. 1 tej ustawy odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza, iż jest ono dokonywane w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. . Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi W związku z powyższym zasadnie Minister Środowiska słusznie uznał, że w tym przypadku, postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie.

23 W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawani za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem.

24 Przedmiotem skargi może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z treści art. 11 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami, wyznacza w ogłoszeniu, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na terenie objętym planem mogą w ten sposób wpływać na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

25 Okoliczności powyższe czynią bezprzedmiotowym ustosunkowywanie się odnośne zarzutów przedstawiony w skardze do postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r.

26 Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.