Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2012 r., IV SA/Wa 1349/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2012 r., IV SA/Wa 1349/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju

3 Wsi uchylił własne postanowienie z [...] października 2007 r., nr [...]

4 o odmowie udzielenia zezwolenia na nabycie przez T. spółkę z.o.o. w

5 K. nieruchomości składającej się z działek nr. nr. [...], [...], [...], [...] o pow.

6 [...] ha, położonej w K., stanowiącej własność Skarbu Państwa i umorzył

7 postępowanie w I instancji.

8 Minister uznał, że nie toczy się postępowanie dotyczące zbycia nieruchomości na

9 rzecz cudzoziemca a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zgody na jej

10 nabycie, w myśl art. 3b ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości

11 przez cudzoziemców (D.U.96.,Nr. 54, poz.245 z późn. zm.) jest bezprzedmiotowe a

12 postępowanie należy umorzyć.

13 Postępowanie zostało wszczęte na wniosek dzierżawcy opisanej wyżej

14 nieruchomości, który pismem z 7 sierpnia 2007 r. został poinformowany przez Agencję

15 Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w G. o wszczęciu

16 procedury związanej ze sprzedażą nieruchomości w ramach pierwszeństwa nabycia.

17 Agencja poinformowała dzierżawcę, że warunkiem kupna przez niego nieruchomości

18 jest m.inn uzyskanie zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej

19 nabycie. Wnioskiem z 3 września 2007 r. (data wpływu) T. spółka z.o.o. z

20 siedzibą w K. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o

21 wydanie przyrzeczenia wydania promesy na nabycie w przyszłości opisanej we wniosku

22 nieruchomości, składającej się z działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonej w

23 K. o łącznej powierzchni [...] ha. celem włączenie jej do prowadzonej przez

24 siebie wysokotowarowej fermy mlecznej poprzez rozbudowę bazy paszowej oraz obór.

25 Postanowieniem z [...].10 2007 r. sygn. [...] Minister Rolnictwa

26 i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez skarżącego

27 własności nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni [...] ha., położonych w

28 K. gdyż wskazany cel, na który nieruchomość ma być zakupiona tj. włączenie jej

29 do prowadzonej przez skarżącego wysokotowarowej fermy mlecznej poprzez

30 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12

31 rozbudowę bazy paszowej oraz obór nie spełnia kryteriów o jakich mowa w ustawie z

32 dnia 11 kwietnia 2003 r o kształtowaniu ustroju rolnego (D.U. Nr 64, poz.592), a

33 preferowanym nabywcą powinien być rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, który

34 posiada kwalifikacje rolnicze i zamieszkały jest na terenie, na którym położona jest co

35 najmniej część zbywanej nieruchomości.

36 Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i

37 Rozwoju Wsi postanowieniem [...] z [...] grudnia 2007 r. utrzymał w

38 mocy zaskarżone postanowienie. Podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonym

39 postanowieniu a nadto wskazał, że skarżący nie uzasadnił na jakie cele swej

40 działalności niezbędne jest nabycie nieruchomości o tak dużej powierzchni. Dlatego

41 uznał, że wydanie zezwolenia, przy istnieniu tego rodzaju okoliczności byłoby

42 sprzeczne z interesem rolnictwa - oznaczałoby zgodę organu na nadmierną

43 koncentrację nieruchomości rolnych w rękach jednego podmiotu.

44 W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z 5

45 września 2008 r. sygn. V SA/Wa 892/08 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd

46 wskazał, że:

47 a) Organ administracji przekroczył granice uznania administracyjnego, nie rozważył

48 wszechstronnie stanu faktycznego i argumentów podnoszonych przez

49 skarżącego w szczególności nie wyprowadził wniosków z faktu, że skarżący jest

50 wieloletnim dzierżawcą przedmiotowego gruntu i ta okoliczność daje mu

51 pierwszeństwo w nabyciu. Zwrócił uwagę na fakt, że ustawa o nabywaniu

52 nieruchomości przez cudzoziemców nie przewiduje negatywnych przesłanek,

53 których wystąpienie uniemożliwia wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości

54 przez cudzoziemca. Skoro tak, to zgodnie z art. 1a ust 1 tej ustawy zezwolenie

55 jest wydawane, o ile nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa

56 Państwa lub porządku publicznego a także nie sprzeciwiają się temu względy

57 polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Samo powołanie się na to, że na

58 skutek zakupu tych nieruchomości nastąpi zbytnia koncentracja własności w

59 rękach jednego podmiotu nie było wystarczające do odmowy udzielenia zgody

60 na zakup.

61 b) organ dopuścił się naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego,

62 bowiem w aktach brak było dowodu wezwania spółki, przed wydaniem

63 postanowienia merytorycznego, do wypowiedzenia się co do treści zebranego

64 materiału dowodowego.

65 Uzasadnienie strona 2

66 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12

67 W toku ponownego rozpoznania sprawy Agencja Nieruchomości Rolnych w

68 Z. prowadziła korespondencję z Ministrem Spraw Wewnętrznych i

69 Administracji co do okoliczności związanych z zamiarem sprzedaży opisanych

70 nieruchomości rolnych, (notatki z 17 grudnia 2010 r, 10 stycznia 2011 r, 11 stycznia

71 2011 r., pismo z 7 lutego 2011 r., 29 kwietnia 2011 r., 4 lipca 2011 r., 13 lipca 2011 r.,

72 20 lipca 2011r.).

73 Ostatecznie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2011 r

74 umorzone zostało postępowanie w sprawie wyrażenia przez Ministra Rolnictwa i

75 Rozwoju Wsi opinii dotyczącej wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych o

76 pow. [...] ha. Podstawą do umorzenia postępowania był fakt, że właściciel oświadczył,

77 iż nie zamierza zbyć tej nieruchomości.

78 Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając:

79 a) naruszenie art. 10 kpa , który nakłada na organ administracji publicznej

80 obowiązek zapewnienia stronie czynnego w nim udziału;

81 b) naruszenie art. 81 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości

82 wypowiedzenia się co do pisma prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z

83 13 lipca 2011 r w oparciu o które wydano rozstrzygnięcie,

84 Ponadto skarżący wskazał, że nie zostało odwołane oświadczenie Prezesa

85 Agencji z 7 sierpnia 2007 r. dotyczące wszczęcia procedury sprzedaży nieruchomości.

86 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] maja 2012 r. wydał z urzędu, na podstawie

87 art. 156§1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa decyzję o stwierdzeniu nieważności

88 własnej decyzji z [...] lipca 2011 r. ([...]) o umorzeniu postępowania.

89 Jako motywy wskazał wadliwość własnego rozstrzygnięcia przejawiającą się

90 umorzeniem postępowania bez uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

91 Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił

92 własne postanowienie z [...] października 2007 r. (sygn. [...]) i

93 umorzył, na podstawie art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców

94 postępowanie I instancji, wobec uznania, że właściciel oświadczył że nie zamierza zbyć

95 nieruchomości skarżącej spółce.

96 Na powyższe postanowienie skargę wniósł skarżący zarzucają:

97 a) naruszenie art. 81 kpa poprzez nie uniemożliwienie stronie

98 wypowiedzenia się co do pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z 13 lipca

99 Uzasadnienie strona 3

100 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12

101 2011 r., na podstawie którego organ uznał, że nie toczy się postępowanie

102 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości;

103 b) naruszenie art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału

104 w całym postępowaniu a w tym nie zapewnienie możliwości zapoznanie

105 się z pismem z 13 lipca 2011 r., na podstawie którego wydane zostało

106 rozstrzygnięcie;

107 c) naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie

108 postępowania w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe;

109 Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części umarzającej

110 postępowanie i zasądzenie kosztów postępowania.

111 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał argumenty

112 zawarte w zaskarżonej decyzji.

113 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

114 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na podstawie art. 1 § 2

115 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U.Nr 153,

116 poz.1269 ze zm) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu

117 przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a) dokonuje

118 kontroli działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Ocenie

119 sądu podlega prawidłowość zebrania przez organy administracji materiału dowodowego

120 i prawidłowość jego rozpatrzenia tj. stosowanie przez organy przepisu art. 77 § 1 k.p.a.

121 Oceniając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że

122 nie zostało ono wydane w wyniku działań podjętych w zgodzie z wyżej wymienionym

123 przepisem a więc po wszechstronnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

124 Podstawą wszczęcia procedury udzielenia zgody na nabycie nieruchomości

125 przez cudzoziemca było pismo z Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddziału

126 Terenowego w G., Filii w Z. z 7 sierpnia 2007 r.

127 informujące skarżącą spółkę o wszczęciu procedury związanej ze sprzedażą

128 nieruchomości w ramach pierwszeństwa nabycia. Pismo zostało skierowane do Spółki.

129 Z tego powodu Spółka skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

130 wniosek o wydanie promesy na podstawie art. 3d ust .1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r

131 o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Po wymianie korespondencji z

132 Agencją Nieruchomości Rolnych, w której zasobie znajdują się przedmiotowa

133 Uzasadnienie strona 4

134 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12

135 nieruchomość, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że Agencja w piśmie z 13 lipca

136 2011 r. oświadczyła o odstąpieniu od zamiaru sprzedaży przedmiotowej nieruchomości

137 skarżącej Spółce.

138 Wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania było w ocenie

139 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedwczesne.

140 Do takiej decyzji nie upoważniało organu pismo z 13 lipca 2011 r. w

141 szczególności w sytuacji, gdy Spółka domagała się wydania promesy na nabycie tych

142 nieruchomości rolnych a więc przyrzeczenia możliwości udzielenia zgody na nabycie w

143 przyszłości. Z istoty przepisu art. 3d ustawy o nabywaniu nieruchomości przez

144 cudzoziemców wynika, że możliwość ubiegania się o wydanie promesy nie jest

145 uzależniona od wszczęcia procedury zbycia o jakiej mowa w rozdziale 6 ustawy z 19

146 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.

147 D.U. 2007 r, Nr 231, poz.1700). Możliwość wydania promesy nie jest uzależniona od

148 tego czy została przestawiona przez właściciela oferta zbycia nieruchomości. Przepisy

149 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przewidują bowiem dwie

150 sytuacje. Jedna - o której mowa w art. 1a.1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez

151 cudzoziemców i druga, o której mowa w art. 3d.1 tej ustawy. Z pism Agencji

152 Nieruchomości Rolnych, począwszy od pisma z 7 sierpnia 2007 r. jasno wynikało, że

153 nieruchomości są dopiero przygotowywane do sprzedaży a warunkiem nabycia ich

154 przez dotychczasowego dzierżawcę jest m.inn. uzyskanie przez cudzoziemca (skarżącą

155 Spółkę) zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ich nabycie.

156 Okoliczność ta została potwierdzona w pismach Agencji Nieruchomości Rolnych z 4

157 lipca 2011 r, 29 kwietnia 2011 r. czy 29 kwietnia 2011 r. W każdym z nich Agencja

158 Nieruchomości Rolnych wskazywała, że wszczęcie procedury zbycia nieruchomości

159 uzależnione jest m.inn od przedłożenia przez dotychczasowego dzierżawcę zgody

160 właściwego ministra na nabycie nieruchomości. Tym samym, w świetle art. 3b ustawy o

161 nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców organ administracji nie miał nie

162 budzącego wątpliwości oświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych, że nie zamierza

163 zbyć nieruchomości na rzecz ubiegającego się o zezwolenie cudzoziemca. Tylko takie

164 oświadczenie - o ile sam wnioskujący nie cofnąłby wniosku - mogło skutkować

165 uznaniem, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na nabycie nieruchomości

166 przez cudzoziemca jest bezprzedmiotowe, gdyż i tak właściciel nieruchomości nie

167 zamierza jej zbyć na jego rzecz.

168 Uzasadnienie strona 5

169 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12

170 Na marginesie wskazać należy, co umknęło uwadze organu, że skarżąca Spółka

171 w toku postępowania administracyjnego ograniczyła wniosek o wydanie promesy do

172 działek [...], [...], [...] i [...], wskazując, że co do pozostałej części została wydana

173 promesa w innym postępowaniu administracyjnym (pismo z 8 lipca 2011 r). Gdyby

174 okazało się, że Agencja podtrzymuje wolę zbycia nieruchomości należałoby przy

175 ponownym rozpoznawaniu sprawy zweryfikować tę okoliczność -jako mającą wpływ na

176 ocenę zasadności wniesionego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzeciwu.

177 Poza tym, na co trafnie wskazuje uwagę skarżący, w trakcie postępowania

178 doszło do naruszenia przepisów postępowania t.j. art. art. 10 i 81 k.p.a.

179 Okoliczność faktyczna, na której organ oparł rozstrzygnięcie, dotycząca

180 wycofania się Agencji Nieruchomości Rolnych ze sprzedaży nieruchomości - nie była

181 znana stronie postępowania, gdyż nie została poinformowana o treści tego pisma jak

182 również nie umożliwiono jej zapoznania się z zebranymi dowodami. Zgodnie z art. 81

183 k.p.a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną gdy strona miała

184 możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W aktach

185 administracyjnych brak jest dowodu na zaznajomienie się strony z dokumentami czy

186 przyczyn, dla których organ odstąpił od zastosowania przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Samo

187 doręczenie skarżącemu decyzji umarzającej postępowanie, w której organ powołał się

188 na pismo Agencji z 13 lipca 2011 r nie stanowi wypełniania obowiązku nałożonego na

189 organy administracji przepisem art. 10 k.p.a. Dowiedzenie się strony o istotnych

190 okolicznościach faktycznych w sprawie będących podstawą rozstrzygnięcia z decyzji

191 jest - z oczywistych względów- spóźnione, pozbawia stronę możliwości obrony jej praw

192 w toku postępowania administracyjnego i stanowi poważne naruszenie przepisów

193 prawa procesowego. Na uchybienia te zresztą wskazywał już Wojewódzki Sąd

194 Administracyjny w wyroku z 5 września 2008 r.

195 Nietrafne są natomiast rozważania skargi dotyczące naruszenia przez organ

196 dyspozycji art. 105 k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do sytuacji w której

197 postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w tym sensie, że brak jest

198 sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, natomiast nie wtedy gdy

199 wydanie decyzji staje się zbędne. Bezprzedmiotowość postępowania

200 administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z

201 elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji

202 załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do meritum, (por wyrok NSA z 24

203 stycznia 2012 r II OSK 2104/10 Lex nr 1138074). W niniejszej sprawie, podstawa

204 Uzasadnienie strona 6

205 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12

206 materialna rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w treści przepisów ustawy o

207 nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ta sama ustawa przewiduje skutek w

208 postaci umorzenia postępowania w enumeratywnie wymienionych okolicznościach. To

209 przepisy tej ustawy, jako przepisy szczególne, a nie ogólne przepisy kodeksu

210 postępowania administracyjnego, dają podstawę do ewentualnego umorzenia

211 postępowania w sytuacji, w której zbywca nieruchomości oświadczy, że nie zamierza

212 zbyć nieruchomości na rzecz cudzoziemca, co wynika z art. 3b ustawy. Jest to

213 szczególna, mająca inny zakres przedmiotowy podstawa umorzenia postępowania niż

214 ta wskazana w art. 105 k.p.a. Jeśli zatem zajdzie faktyczna przesłanka opisana w art.

215 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców to organ winien dokonać

216 subsumpcji tej przesłanki pod wyżej wymienioną normę prawną i rozstrzygnąć zgodnie

217 z hipotezą tej normy tj umorzyć postępowanie stosując przepis art. 3b (por. wyrok NSA

218 z 4 maja 1998 r V SA 1576/98).

219 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na względzie wyżej

220 wskazane uchybienia a przede wszystkim w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy

221 Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w ogóle nie zamierza w przyszłości

222 zbyć nieruchomości czy też tylko nie zamierza jej zbyć na rzecz skarżącej Spółki (o ile

223 wniosek o wydanie promesy będzie nadal podtrzymywany), gdyż tylko w sytuacji, w

224 której Agencja Nieruchomości Rolnych złoży oświadczenie woli o odstąpieniu od

225 zamiaru zbycia nieruchomości na rzecz ubiegającego się o promesę cudzoziemca -

226 zgodnie z art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - spełniona

227 zostałaby przesłanka do umorzenia postępowania na tej podstawie. Trudno jednak

228 sobie taką sytuację wyobrazić dopóki skarżąca Spółka pozostaje dzierżawcą

229 nieruchomości gdyż w tym czasie, z mocy przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 19

230 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj.

231 Dz.U. z 2004 r., nr 208, poz. 2128) przysługuje jej pierwszeństwo w nabyciu.

232 Gdyby natomiast okazało się, że Agencja Nieruchomości Rolnych zamierza zbyć

233 nieruchomość Spółce aktualne staną się wytyczne Wojewódzkiego Sądu

234 Administracyjnego zawarte w wyroku z 5 września 2008 r. (przy uwzględnieniu

235 ograniczonego wniosku). Organ jest zobowiązany do stosowania tych wytycznych na

236 podstawie art. 153 p.p.s.a.

237 Organ zadba także o należyte zagwarantowanie stronie jej praw w toku

238 postępowania administracyjnego eliminując w szczególności opisane wyżej uchybienia i

239 Uzasadnienie strona 7

240 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12

241 stosując przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zapewnienie jej możliwości zapoznania się z

242 całym zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

243 Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1

244 ust 1 lit c p.p.s.a. zostało uchylone.

245 O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 2.1.c

246 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r w sprawie opłat za

247 czynności radców prawnych (D.U. Nr 163, poz.1349 ze zm).

248 Uzasadnienie strona 8