Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 126/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 126/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. K. i J. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r. - zaskarżoną skargą przez A. K. i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

3 Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z

4 [...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1

5 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019

6 ze zm.) w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych,

7 jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami

8 mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i

9 przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do

10 rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.

11 Stan sprawy przedstawia się następująco:

12 A. K. i J. K. wystąpili do Dyrektora Urzędu Morskiego

13 w S. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zwolnienia z zakazów, o

14 których mowa w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne dla części ich działki nr

15 [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa

16 technicznego, w celu realizacji ww inwestycji.

17 Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił A. K. i

18 J. K. zwolnienia od przedmiotowych zakazów. W uzasadnieniu swojej

19 decyzji Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wskazał, że zgodnie z art. 9 ust 1

20 pkt 6c lit d ustawy Prawo wodne, nieruchomość nr [...] położona w granicy pasa

21 technicznego to obszar szczególnego zagrożenia powodzią, stąd obowiązują na tym

22 terenie zakazy określone w art. 88 I ust 1-3 ustawy Prawo wodne. Teren planowanej

23 inwestycji to obszar narażony na niszczące działanie wód Zalewu [...].

24 Efektem tego jest rozwijająca się zatoka erozyjna na wysokości przedmiotowej

25 działki. Konsekwencją tego procesu jest utrata części lądowego przedpola w

26 granicach pasa technicznego. Na obszarze objętym wnioskiem występuje ryzyko

27 powodzi związane z wezbranymi sztormowymi cofkami od morza i ich destrukcyjnym

28 oddziaływaniem na ląd. Niesie to za sobą realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi

29 oraz mienia. Brak jest, zatem, w ocenie organu I instancji, przesłanek do zwolnienia z

30 zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne.

31 Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

32 Wnioskodawcy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do

33 organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu podnieśli liczne zarzuty, w tym m.in. brak

34 należytego uzasadnienia odmownej decyzji, pominięcie stanu faktycznego

35 nieruchomości (jej lokalizację, położenie, ukształtowanie terenu, sąsiedztwo i

36 odległość od linii brzegowej), naruszenie art. 35 K.p.a., a także wskazali, że rozwój

37 zatoki erozyjnej, na która powołuje się organ, miał charakter incydentalny.

38 Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu I instancji i zaskarżoną

39 obecnie decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu

40 Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia od zakazów

41 określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Uzasadniając swoje

42 rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Urzędu Morskiego w

43 S. przeprowadził w sposób wystarczający postępowanie wyjaśniające w

44 sprawie, dokonał oceny wpływu inwestycji na pas techniczny, wpływu inwestycji na

45 ochronę brzegu morskiego oraz ochronę przeciwpowodziową, a także wyjaśnił

46 kwestię rzeczywistego wpływu wód Zalewu [...] na teren planowanej

47 inwestycji. Na dowód powyższego Minister przytoczył stosowane fragmenty

48 uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2011 r., konkludując, że z uwagi na ochronną funkcję

49 pasa technicznego organ I instancji słusznie odmówił zwolnienia z zakazów

50 określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do zarzutu

51 naruszenia art. 35 K.p.a. Minister podniósł, iż A.K. i J. K.

52 zostali poinformowani o przyczynach niezałatwienia sprawy w przewidzianym

53 terminie i zawiadomieni o nowym terminie załatwienia sprawy.

54 W skardze A. K. i J. K. wnieśli o uchylenie

55 zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania

56 według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i

57 art. 80 K.p.a.

58 W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie dowodowe

59 organu I instancji, jak i organu odwoławczego opierało się wyłącznie na dokumentacji

60 potwierdzającej stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w oderwaniu od jej stanu

61 faktycznego, tj. jej lokalizacji, położenia, ukształtowania terenu, sąsiedztwa i

62 odległości od linii brzegowej czy tego, że teren ten w studium został przeznaczony

63 pod tereny inwestycyjne. Minister w ogóle nie doniósł się do podnoszonych przez

64 skarżących w odwołaniu zarzutów i nie przeprowadził żadnych dowodów na poparcie

65 przedstawionych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. tez.

66 Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

67 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i

68 podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

69 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

70 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

71 in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

72 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

73 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

74 2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności

75 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

76 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

77 prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

78 Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane

79 przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134

80 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż

81 zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r. jest niezgodna z

82 prawem.

83 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów

84 prawa procesowego, w szczególności art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i

85 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

86 sprawy, co musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

87 Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda

88 sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej

89 instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot

90 legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej

91 instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania

92 wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie

93 jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów

94 zawartych w środku zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie sprawy

95 administracyjnej.

96 W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego czy istnieją przesłanki do

97 zwolnienia skarżących od zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy

98 Prawo wodne, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków

99 mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi

100 lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i

101 Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

102 przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do

103 rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.

104 Decyzją z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. uznał, iż

105 brak jest przesłanek do takiego zwolnienia.

106 Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i złożyli odwołanie do Ministra

107 Infrastruktury, przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie.

108 Tym niemniej Minister w decyzji z [...] listopada 2011 r. w ogóle nie odniósł się

109 do zarzutów strony skarżącej przedstawionych w odwołaniu, za wyjątkiem zarzutu

110 naruszenia art. 35 K.p.a., a jako własne uzasadnienie powtórzył w istocie

111 argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. cytując

112 wręcz całe jej fragmenty.

113 W świetle wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania

114 administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany był tymczasem do ponownego

115 merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ciążył na nim obowiązek

116 rozpoznania odwołania skarżących, w szczególności przez rozważenie wszystkich

117 zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Zaś

118 efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej

119 decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę

120 niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie

121 organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do

122 przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano

123 się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji

124 publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu

125 ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art.

126 7, 8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia

127 faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom

128 zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11

129 K.p.a.).

130 Zauważyć dodatkowo należy, iż Minister Infrastruktury odpowiedź na skargę

131 potraktował jako miejsce na szczegółowe ustosunkowanie się do twierdzeń stron,

132 również tych zaprezentowanych w odwołaniu, jednakże nie czyni to bezzasadnym

133 zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane

134 w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków orzeczenia w tym zakresie.

135 Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

136 Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane

137 w orzecznictwie sądowym, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie

138 procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu

139 postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia

140 określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać

141 zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać

142 zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę

143 organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie

144 dokonywać brakujących ustaleń, które nie znalazły się w akcie administracyjnym (tak

145 np. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2905/05 lex

146 209713, wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 156/08 lex

147 507825, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 522/10).

148 Minister Infrastruktury - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - weźmie pod

149 uwagę powyższe wskazówki i wytyczne, a także argumenty stron zawarte w

150 odwołaniu i skardze, a w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

151 Nadto przed jego wydaniem umożliwi stronom skorzystanie z prawa wynikającego z

152 art. 10 § 1 K.p.a., a dającego możliwość wypowiedzenia się co do zebranych

153 dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

154 W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. -

155 orzekał jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w

156 punkcie II - w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.